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美国利用研发合同制推动科技创新的经验及启示

2021-08-05

一、引言

研发合同制（Research and Develop-ment Contracting）是美国政府进行技术采购的重要形式，指美国的官方机关和相关科研单位（包括从属于企业、大学或独立的科研所和实验室）签订合同，按一定的规格、数量和质量订购所需要的研究项目，科研机构依照合同要求开展研究，并在期限届满时向政府提交研究成果。

政府采用研发合同制最早可以追溯到第二次世界大战期间。1941年夏，美国虽然当时还未被正式卷入战争，但国际形势的恶化使得美国必须抓紧时间强化本国的军事科技力量，以应对一触即发的战争并为自己的盟友提供支援。1941年6月28日，美国总统富兰克林·罗斯福签署命令，成立美国科学研究与发展总局（Office for Scientific Research and Development，简称OSRD），由该组织负责领导和协调全美科研力量集中发展科技，研发合同制即在这样的历史背景下被OSRD所引进。

在此之前，美国政府与美国各大企业或大学的科研机构之间的关系并不密切，政府所需要的新技术一般由隶属于政府的科研机构进行研究并提供，但这些科研机构的水平与企业和大学所拥有的科研机构的水平存在显著差距，加之美国文化对权力分散的追求，政府难以对企业或大学进行更多干预，政府、企业和大学三方的科研机构各自为政，对美国科技的进步和创新造成了负面影响。第二次世界大战期间，OSRD的建立在政府与企业、大学间通过研发合同制度搭建起了一座桥梁。虽然战争结束后OSRD撤销，但研发合同制度却受到了美国政府部门的青睐并沿用发展至今，成为美国政府通过政府采购方式鼓励本国科技发展创新的重要举措之一。

近年来，通过政府采购行为促进科技创新受到国内财政工作者越来越多的关注，但对研发合同制度的研究却相对较少。我国现有的政府采购体系尚未引入研发合同制度，虽然存在着类似美国研发合同制度的采购行为，但这些采购行为往往较为零散，并未形成完整可循的规范，更无相关的法律法规对其加以规定，因此对美国研发合同制度的成功经验进行研究和引进具有较强的现实意义和价值。

二、研发合同制概况

（一）法律基础

美国现行研发合同制的法律基础来自1983年出台的美国联邦采购法规（Federal Acquisition Regulations，简称FAR），该法规是美国政府采购所依据的主要规范性文件，既是美国联邦采购法规体系（Federal Acquisition Regulations System，简称FARS）的主体，也是美国联邦行政法规（Code of federal regulations）的组成部分，对美国政府采购进行了全面详细的规定，解决了此前美国政府各行政分支机构采购时依照的条例混乱繁杂的问题。联邦采购法规的第35部分（Part 35）对研发合同制的政策、招标、分包研发工作、专利权等18个方面作了详细规定。其中，35.001~35.007条款构成了第35部分的主体，适用于研发合同制的所有情况。除作为纲领性法规的FAR外，美国许多政府部门自主制订的规定中也涉及研发合同制的内容，如美国联邦交通部（DOT）采购条例第1235部分、美国能源部（DOE）采购条例第935部分、美国环境保护署（EPA）采购条例第1535部分等。这些条例一般基于联邦采购法规制定，在不违背联邦采购法规基本要求的前提下进行了相应的调整与细化，丰富了联邦采购法规的内容，并弥补了其不足。可以说，系统完整、层次分明的美国政府采购法律体系是研发合同制得以存在和发展，进而有效促进本国科技创新的重要基石。

（二）涉及的主要概念

联邦采购法规第35部分35.001条款中对研发合同制所涉及的两个主要概念——研究和开发进行了明确限定。

在多数研发合同中，研究指的是应用研究（applied research），包括三种主要类型：一是在基础研究之后所进行的工作，这些工作与之前的基础研究关联较大；二是寻求技术、材料、工艺、方法、装置等方面的进步；三是推动前沿科技的发展。另外，研发合同中的研究也可能指的是基础研究（basic research），但这种情况在实践中并不多见。

开发（development）则是指在设计、开发、测试或评估新产品、服务（这里的“新”也可以包括对现有产品或服务的改进）时系统地使用科学技术知识，以满足特定的性能要求或既定目标。它包括设计工程、原型设计和工程测试的功能，但不包括以现有产品开发额外来源（additional source）为唯一目的而进行的分包技术工作。

（三）适用范围、目的和特点

1.适用范围

联邦采购法规第35部分35.003条款规定了研发合同制所适用的环境，研发合同可以且只可以在为了联邦政府的直接利益或为联邦政府所使用而去获取产品或服务的情况下使用。只要满足这一前提条件，美国政府部门就可以与某个科研机构或实验室签订研发合同。目前，绝大多数美国政府部门都已经引入了研发合同制，既包括总统办公室、财政部、内政部、教育部等中央层级部门，也包括各州（state）政府、县（county）政府和市（city/municipal）政府等地方部门。

2.目的和特点

联邦采购法规第35部分35.002条款介绍了研发合同制的目的和特点，签订研发合同的主要目的是提高现有的科学技术和知识水平，并在达到委托方的要求或实现联邦利益的必要范围内应用该知识。但大多数研发合同无法准确地描述为达成目标所需要开展的具体工作或采取的具体方法，很难具体判断成功的概率或实现某种技术所需付出的努力，缺乏目标成功实现的保证措施，这与同样为政府部门所大量使用的供应合同和服务合同（contracts for supplies and services）有着显著的区别。

（四）编制工作报告的原则

联邦采购法规第35部分35.005条款中明确了在研发合同制中编制工作报告（contracting methods and contract type）的基础原则，主要包括4个方面。

（1）一份清晰完整的工作报告无论对基础研究还是对应用研究来说都至关重要。工作报告必须允许承包商自由发挥创新思维和创造力，必须由承包人员和技术人员分别编制，以充分发挥灵活性，达到研发合同所需目标。

（2）在基础研究中，工作报告关注的重点应是获取特定的知识，而不是要求达成某个预设的结果，这种强调尤其适用于研发工作的早期或概念阶段。

（3）在审查工作报告时，采购员（contracting officer）应确保报告措辞严谨，报告说明应与将要进行谈判的合同类型保持一致。

（4）承包人员和技术人员在准备工作报告时，应根据实际情况提供相关信息：所研究的领域及研发工作计划达到的目标、与该研究相关的背景信息以及可能对研发工作产生障碍的因素。

（五）订约方式和合同类型的有关规定

联邦采购法规第35部分35.006条款中明确了在研发合同制中编制工作报告的有关规定，主要包括3个方面。

（1）选择合适的合同类型是采购员的责任。鉴于技术因素对于研发过程至关重要，而采购员很可能对技术问题缺乏深入了解，因此采购员须在获得专业技术人员的建议后再选择合同类型。

（2）由于在实际操作中很难精确地估计规格和费用（这将导致政府对估计工作缺乏信心），因此虽然固定价格合同是受到允许的，但更推荐采用成本补偿合同。

（3）如果可以预先指定明确的工作量，则短期的固定价格合同有助于解决潜在问题并降低政府风险，因此若研究目标明确且对价格谈判的成本估算有充足信心时，固定价格合同也可以用于小型项目。

（六）招标工作的原则

联邦采购法规第35部分35.007条款中明确了在研发合同制中招标工作（solicitation）的基础原则，主要包括9个方面。

（1）在一个项目中政府可能收到大量的投标申请，详细审查每份投标申请对政府来说昂贵且费时，因此政府只需审查那些技术上合格的申请。以下因素被用于判断某项投标申请是否合格：申请方现在和过去的表现、申请方在专业内的地位和声誉、申请方获得和保留从事这项工作所需的专业技术能力等。

（2）虽然一般情况下政府只会去审查技术合格的申请商所投递的申请，但如果政府无法对部分申请商是否合格进行评估，则出于促进竞争的目的，政府仍应当向这些申请商提供招标书的副本。

（3）要约人需要在招标书中描述其技术和管理方法，指出技术所存在的不确定性问题，并提出解决问题的具体建议。

（4）招标活动可能要求组织提案，以便技术人员有效地评估技术部分，最大限度地降低要约人和政府的开支。

（5）研发合同的招标必须包含可以确定技术能力的要素，如要约人对工作范围的理解、为实现合同而提出的方法或构想、项目中是否存在有经验的工程师、科学家或其他具备相应能力的技术人员、要约人的工作经验等。

（6）除评估申请者的技术能力外，采购员还应酌情考虑申请者的管理能力、相关经验和过去的表现。虽然成本或价格并不是政府选择承包商首要的考虑因素，但在公平合理的成本下选择最能满足政府要求的申请者时，也不应忽略成本或价格。

（7）采购员应确保潜在的申请者充分了解工作的细节，尤其是政府对工作说明的解释应当清楚明白。

（8）在不违反规则的前提下，招标书应允许申请者提出另一种合同类型。

（9）政府可以发出一些探索性质的请求，以确定在特定研究领域中是否存在进行研发的可能。任何此类请求均应向对方明确，它不会使政府承担任何义务，也不表示政府有明确意图订立合同。

三、研发合同制对美国科技创新的促进

（一）灵活自由的科研环境

签订研发合同的目的就是提高科技水平，达到政府所规定的要求。在一个合同中，政府和科研机构是地位平等的买卖双方，而非行政上的上下级，政府主要关注受托方能否在合同期限内完成合同要求，不会过多干预科研机构的研究过程，因此研发合同能够为受托方提供一个比较纯净的科研环境，在此环境中可以合理灵活地进行科研工作，减轻科研机构的行政负担，并调动科研人员的积极性。

科研环境的自由是研发合同制的最大优势，也是促进科技创新的最重要保障，在FAR第35部分中不乏大量条款保障研发合同对灵活科研的保护，如35.002条款明确规定政府必须为科研机构创造宽松自由的研究环境，不允许施加额外的行政压力；35.005条款明确规定必须让科研机构参与到撰写工作报告的过程中来，允许承包商自由发挥创新思维和创造力，充分发挥灵活性；35.006条款推荐政府采用成本补偿合同而非固定价格合同，是与研发合同风险较大的现实相匹配的举措，对研发合同的过程变动采取更加包容的态度；35.007条款明确了允许承包方在完成合同的过程中存在不确定因素。这些条款的存在确保了承包研发合同的科研机构得以在完善的制度框架下自由地进行科技创新。

（二）积极有效的市场竞争

政府在签订研究项目时，一般采取对社会公开招标的方法，政府并不会在招标前预设一个目标对象，而是通过网络或传统媒体向社会公布具体的科研要求和经费，再对投标者进行横向比较。与普通的商业市场类似，公开招标就意味着构成了竞争，会刺激投标企业大力发展自身的科技水平，不断对现有技术进行创新升级，力争拥有竞标优势。

35.007条款为减轻政府对应标对象的筛选工作，允许政府直接对申请商本身的素质进行评估，通过对申请商的经验、声誉、行业地位等多方面的考察，剔除被认为无法胜任合同涉及的研发任务的申请商。因此，能够获得政府的研究开发合同，会被视为企业（或其他科研机构的拥有者）在相关领域保持领先地位的标志，会在一定程度上提高企业的市场竞争力，从而倒逼科研机构拥有者不断追求技术创新以通过政府的考察和评估。

35.014条款对不同情况下科研机构从研发合同中获取的利益进行了规定。多数情况下，科研机构能够获得对发明的独占权，即使不能独占，也可以首先掌握科研成果并由此领先市场开发出新产品，从而获得相当可观的市场优势。基于此，科研机构的所有者总是乐于乃至竞相与政府签订研发合同，政府因此成为合同中占据主导权的一方，可以根据自身的实际需要择优选择承包商，从而进一步压缩成本、提高科研效率。

（三）FFRDC的广泛设立

一些美国的企业和大学拥有世界顶尖的综合实力和管理水平，因此在某些领域美国政府已经不再单纯满足于让企业和大学的科研机构帮助自己进行科技开发，而是直接通过合同的方式将政府所属的科研机构打包转移给企业或大学代为管理，这种做法形成了具有美国特色的科研机构“联邦资助的研发中心”（Federally Funded Research & Development Centers，简称FFRDC）。虽然这些机构的大部分经费都来源于美国政府，但政府并不会行政干预机构的内部管理，而是由经验丰富的企业或大学去发掘这些机构的潜能，一方面为FFRDC创造了极其宽松的创新环境，另一方面企业需要追求领先市场，大学则对学术创新有要求，二者都有着深厚的创新基因，这对鼓励FFRDC进行科技创新无疑有着积极影响。

目前，美国共有42所FFRDC，分别由国防部、能源部、财政部、核管理委员会、退伍军人事务部等十多个美国官方部门进行资助，隶属于23个著名企业和7所一流大学。如由美国国土安全部资助、隶属于巴特尔国家生物防御研究所的国家生物防御分析与对策中心（National Biodefense Analysis and Countermeasures Center，简称NBACC），由美国能源部资助、隶属于加州大学的劳伦斯·伯克利国家实验室（Lawrence Berkeley National Laboratory，简称LBNL）等，都是享有盛誉的世界顶级科研机构，其一方面享受来自联邦政府的充足资金支持，另一方面又拥有优质企业和大学提供的雄厚科研资源，从而得以为美国的科技创新作出突出贡献。

四、研发合同制对我国的启示

（一）完善政府采购相关法律体系

美国利用研发合同制促进本国科技进步的前提是拥有较为完善的政府采购法律法规，详细规定了研发合同制的细节，厘清了其中易造成双方误解的部分。当前，我国政府采购相关法律体系已经相对完善，但相比法制建设完善的发达国家尚有一定距离，尤其是缺乏像FAR那样严密细致的法律架构，因此要在我国普及研发合同制，须进一步优化完善政府采购法律法规体系。

（二）坚持公开招标的原则

坚持公开招标是研发合同制最重要的原则，这直接决定了与政府签订研发合同的科研机构的质量。除特殊情况外，我国政府应当坚持合同公开招标，形成竞争态势，让市场帮助政府挑选，从而提高应用开发研究的速度和效率，加快科技向生产力的转化。公开招标的原则不仅对研发合同适用，对其他合同形式也同样适用。我国目前的政府采购工作日臻完善，制度化要求得到了很大程度上的满足，但仍有一些项目没有及时向社会公示信息，导致投标人很难作出及时响应。

（三）利用研发合同制鼓励科技创新

美国政府通过对研发合同制的引进和数十年的不断完善，对美国科技创新起到了显著的促进作用。我国也应加强对研发合同制的学习、引进和改造，以便更好地推进我国的科学发展和技术创新。利用研发合同制加强政府、企业、大学之间的联动，在明确各自责任的前提下进行科研方面的合作，这样做不仅有利于促进科技发展，也有利于企业和大学自身的成长。此外，可适当利用研发合同对一些新兴行业和与国计民生密切挂钩的行业进行引导或扶持，尤其要注重培养企业的科技创新能力。同时，还需要为科研机构创造一个宽松自由的研究环境，尽量减少外界干扰，从而提高科研经费的利用效率，并充分调动科研人员的积极性。

作者：陈尧姜爱华

作者单位：中央财经大学财税学院

来源：《招标采购管理》