推动电子招标投标发展的剖析与建议 ——以山西省为样本
2021-10-13
本文以全省电子招标投标渗透率国内领先的山西省为样本进行剖析，总结最佳实践，提出相关建议，在新型冠状病毒与人类共存的背景下，向广大读者提供如何快速发展“互联网+”招标采购新思路。
作为招标采购领域从传统模式向数字化模式转型的重要载体，电子招标投标历经多年发展，越来越普遍地应用于工程建设项目、政府采购等诸多领域。在制度层面，随着《电子招标投标办法》的施行和实践经验的不断积累，电子招标投标三大平台的架构也逐渐成形，与之相关的规章、规范性文件等制度建设也愈加完善，进一步推动了电子招标投标的全面落地。
经过多年实践证明，与传统的纸质招标相比，依托于计算机和互联网的电子招标投标不仅能更好地促进发挥人的作用，还能将招标投标活动中大量的重复、低价值和程序性工作交由计算机完成，并借此解放了招标投标交易主体的精力，使其能投入到更高层次的专业型工作中去。而且全流程电子化的招标投标活动具有高效、低碳、节约、透明等特点，更有利于建立市场信息一体化共享体系，既充分发挥了社会监督和市场监督作用，又创新了行政监督方式，促使政府部门增加透明度和可问责性，规范招标投标秩序，促进招标投标交易更加公开、公平、公正及营商环境的优化。
也正是基于以上共识，近年来国家发展改革委等部委就推进招标采购全流程电子化连续发布规范性文件，指导地方加快贯彻落实。在各省市的探索实践中，呈现出各种推进电子招标投标的方式方法，成效不一。本文以全省电子招标投标渗透率国内领先的山西省为样本进行剖析，总结最佳实践，提出相关建议，以期为在新型冠状病毒与人类共存的背景下，“互联网+”招标采购如何快速发展提供思路。
一、山西省电子招标投标发展进程和成效
自2013年《电子招标投标办法》颁布实施以来，山西省为充分发挥电子招标投标在提高采购透明度，节约资源和交易成本，促进政府职能转变等方面的优势，始终坚持、积极推进和大力发展电子招标投标不动摇，采取一系列举措，充分发挥制度导向作用，加快推动电子交易平台市场化发展，并积极引导社会资本按照市场化方向建设运营电子招标投标交易平台，鼓励电子交易平台市场化竞争，取得了显著成效。在推进过程中，以下关键举措不可或缺。
1.清理招标投标文件规定，减少制度阻碍
为贯彻落实党中央国务院关于加强法治政府建设和推进简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步清理和废止不利于稳增长、促改革、调结构、惠民生的政策性文件，促进电子招标投标市场健康有序发展，根据国务院和山西省政府统一安排部署，2016年12月，山西省发展改革委会同山西省政府法制办组织各市及省直有关部门对全省各级、各类招标投标规定进行了清理，在全省范围内共清理各类招标投标规定80件，保留16件列入《山西省招标投标规定目录》。
2.制定电子化推进目标，落实责任要求
山西省大力推进依法必须招标项目的全流程电子化交易，2018年5月15日，山西省发改、经信、住建、水利等六部门发布《山西省政府有关部门2018年推进电子招标投标工作要点的通知》（晋发改法规发〔2018〕282号），举措之一就是推行依法必须招标项目的全流程电子化交易，要求从2018年7月1日起，山西省依法必须招标项目全面实行全流程电子化交易,招标人自主选择依法建设运营并已与省招标投标公共服务平台对接的电子招标投标交易平台开展招标采购活动,实现了“项目平台外无交易、信息平台上全公开”,大大降低了交易各方的交易成本，提高了工作效率，充分发挥了电子招标投标所具备的绿色、低碳、环保等优势。
3.引进市场化交易平台，提升资源配置效率
2018年在山西省发展改革委发布的《关于切实做好公共资源交易平台整合共享工作的通知》（晋发改法规发〔2018〕396号）中明确要求“市级公共资源交易公共服务平台应当按照国家各部委要求，开放对接通过国家检测认证的第三方公共资源电子交易系统，并不得收取任何接入费用、不得干涉市场主体自主选择通过对接的第三方公共资源电子交易系统，不得限制通过对接的第三方公共资源电子交易系统开展交易活动。”
目前，山西省引入包括招采进宝平台等十多家社会资本建设运营的第三方交易平台与山西省招标投标公共服务平台实现对接，实现了电子交易平台的综合供给，有效地避免了一些地区仅由政府配置电子交易平台导致的效率低、成本高等问题，显著提升了电子交易平台配置的效率和水平。山西省推进电子招标投标交易平台多样化的做法走在了全国前列。
4.率先尝试远程异地分散评标，保障交易正常开展
2020年2月8日，国家发展改革委办公厅发布《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号），要求各地狠抓目标落实，加强部门协调，尽快在各行业领域全面推广电子招标投标。山西省打响招标采购抗疫战第一枪，专门出台文件推动远程异地分散评标，也是继发布《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号）后第一个采取行动的省份，保障了山西省招标投标工作的正常运行。
截至2021年1月25日，山西省第三方交易平台累计完成全流程电子化招标项目14661个，累计交易额3509.9亿元。其中依法必须招标项目12721个，累计交易额3271.2亿元。全省全流程电子招标投标渗透率超过30%，这一成果在全国位居前列。
二、推进电子招标投标快速健康发展的建议
作为国内率先开放对接市场化交易平台以大力推进全流程电子招标投标的省份，山西省用实际成果证明了以上关键举措卓有成效。但是正如所有锐意创新的改革都会不可避免地遇到困难一样，电子招标投标在实践过程中也存在一些障碍和壁垒。
例如，在省级明确支持招标人可自主选择与省招标投标公共服务平台对接的第三方电子招标投标交易平台开展交易活动的背景下，也有一些地市由于认识上的局限和对新业态的监管顾虑，对接入第三方电子交易平台存在抵触心理，这在一定程度上影响了电子招标投标推广实施的效率和深度。
事实上，这也是全国的普遍现象，反映出各级地方政府及其下属公共资源交易中心在推进电子招标投标中的关键作用，其对电子招标投标的认识和行动将严重左右电子招标投标的发展速度和发展质量。
因此，在多年推进招标投标全流程电子化、深化公共资源交易改革进程中，政府部门仍然需要在认识上加以改变，在行动上加以督促和引导，才能更好地推动电子招标投标的发展。
1.认识上转变，在电子招标投标系统的建设运营上尊重市场规律，发挥市场作用
市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。理论和实践都已证明，市场配置资源是最有效率的形式。在思想上更加尊重市场决定资源配置这一市场经济的一般规律，在行动上大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。
招标投标活动本身属于民商事行为，属于微观层面的企业产供销活动，是买卖双方选择使用招标投标机制确定成交的过程，在本质上与其他非招标采购方式一样，属于合同缔约环节。政府有关部门不应“越俎代庖”去处理应由招标投标当事人自己处理的问题。
开展电子招标投标是招标企业或招标代理机构开展电子商务活动的一部分，属于企业信息化管理范畴。招标投标交易选用何种类型的交易平台应由招标企业或招标代理机构自主决策。这个道理就如同企业选择财务管理软件、销售管理软件等信息服务一样，政府不应插手。招标企业或招标代理机构有权选择适合的符合《电子招标投标办法》的交易平台开展电子招标投标活动，任何单位和个人不得为招标企业或招标代理机构指定交易平台。
当政府作为招标人时，则必须对政府使用的电子招标投标交易平台予以明确界定。政府部门建设的交易平台应当仅限于政府投资项目的应用。即政府部门依法设立的招标投标交易场所可建设运营交易平台，但只能适用于政府投资工程或政府采购项目招标投标。如市场主体有意向、有能力建设或提供的，政府可以通过服务采购的方式实现，尽量避免自己去建设运营。
政府应当恪守“法无授权不可为”的原则，依据法定明文授权和程序有效实施行政管理，即各级发展改革部门和招标投标行政监督部门不得建设、运营交易平台，县级及乡镇地方政府的交易中心、未实现统一规范管理的设区市以上政府部门下属的各交易中心无权建设运营交易平台；设区市以上人民政府发展改革部门牵头建设运营的公共服务平台和各招标投标监督部门建设的行政监督平台不得带有交易功能。
近年来，特别是在经历了疫情的考验后，全国范围内有越来越多的省市，如河北、安徽、四川、湖北、深圳等，意识到电子交易平台的市场化才是正确的选择，纷纷采取行动，积极推进电子交易平台市场化，鼓励市场主体自主选择第三方电子交易平台进行交易；尤其在疫情暴发期间，通过第三方电子交易平台开展远程异地开评标，保障了交易的正常运行。深圳的改革则更符合市场规律，将公共资源交易中心、政府集中采购机构进行企业化改制，将电子招标投标交易平台回归为电子商务平台的本来定位。
2.行动上紧跟，为政府发挥有效作用，加快推动电子招标投标有序发展
市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用，不是说政府就无所作为，而是必须坚持有所为、有所不为，着力提高宏观调控和科学管理的水平。习近平总书记曾指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。
在推动电子招标投标系统建设中，各级政府要恪守“守夜人”的角色定位，将主要精力放到为招标投标市场主体服务和创造公平竞争的发展机制上，强化并创新监督，促进市场在资源配置中起决定性作用。
（1）科学统筹，提供公共服务。制定相关政策补贴招标人或招标代理机构使用电子交易平台；建立自动化规则，在公共服务平台上展示各类电子交易平台、预约评标场地；在本行政区域内推行全流程电子化招标投标并制定渗透率阶段性目标，实时公布各行业、各地区推进进展，最终达到区域内各行业全流程电子化招标投标全覆盖的目标，实现“平台之外无交易”。
（2）优化环境，促进竞争，确立优胜劣汰的竞争机制。出台鼓励竞争的各项措施，一方面要鼓励市场主体建设运营交易平台，特别是建设运营第三方交易平台；另一方面要监督检查下一级政府部门及其公共资源交易中心建设运营的交易平台的适用范围，防止政府部门与市场主体建设的交易平台进行不平等竞争，避免与民争利。
（3）加强执法，强化监督，为电子招标投标系统建设扫清障碍。加大执法检查力度，根据《反垄断法》和《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》的规定，受理、查处电子交易平台的垄断行为；根据《反不正当竞争法》的规定查处电子招标投标系统的开发、建设、运营中的不正当竞争行为。
（4）加速推进行政监督平台建设和使用。以行政监督的电子化促进或带动交易的电子化。一是出台制度，制定适用于本地区的《招标投标监督管理办法》，对各主体监督职责、监督方式和监督内容作出规定。二是加强平台建设，针对当前行政监督平台覆盖率较低的问题，加快建设行政监督平台，为行政监督部门在线监督招标投标活动做好基础保障，并通过平台公布行政监督及其处理争议的职责权限和监督环节、程序、时限等。三是依托大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术推进“互联网+”全过程动态监管，增强监督的科学性和独立性，提升监督效能。
山西省的实践也证明，电子招标投标的发展不能缺少政府的作用，如对制度规则的清理和重塑、市场化机制的引入。在此过程中，政府部门认识到自身所起的有限作用和有效作用，扮演好引领者和推动者角色，引导各类市场主体参与电子招标投标交易平台的配置；行动上做好公共服务平台的建设运营、强化并创新监督，为塑造良好的市场环境提供保障。尤其在应对新型冠状病毒长期与人类共存，多地散发或暴发疫情成为常态的当下，方能真正促进电子招标投标快速健康地发展。
作者： 张利江
作者单位：上海汇招信息技术有限公司
来源：《招标采购管理》
