交易文件事后评估实践与思考

当前，各地不断探索创新事后监管方式，事后评估广受关注。交易文件是影响招标采购活动质量的关键因素，也是事后评估的重要组成部分。本文从分析政策背景和评估现状出发，结合实际案例，论述了交易文件事后评估工作的具体开展过程和评估所产生的成效，并提出了关于交易文件事后评估的进一步思考，以期为提高招标采购监管效能和打造公开、公平、公正的市场环境提供有益借鉴。

一、交易文件事后评估的背景及意义

（一）加强事后监管的政策趋势

近年来，随着建设工程投资和政府采购规模的不断增长，招标投标和政府采购（以下简称“招标采购”）活动日趋活跃，招标采购范围及领域逐步扩大，社会各界对招标采购项目关注度不断提升，提高招标采购活动质量的迫切性日益凸显。对招标采购行业来说，有效的监管机制是确保招标采购市场井然有序、良性健康发展的关键因素之一。为顺应国家深化“放管服”改革、优化招标采购领域营商环境，事后监管成为加强招标采购监管的重要方式。

2012年4月，住房和城乡建设部在《关于进一步加强房屋建筑和市政工程项目招标投标监督管理工作的指导意见》（建市〔2012〕61号）中首次提出“加强招标投标过程监督和标后监管”与“探索开展标后评估制度”。2019年9月，国务院在《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）中要求，“把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，落实监管责任，健全监管规则，创新监管方式，加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系”。2019年10月，国务院发布的《优化营商环境条例》（国务院令第722号）第三条也明确规定，“加强和规范事中事后监管，着力提升政务服务能力和水平，切实降低制度性交易成本”。

将招标采购监管重点由事前事中监管转变为事后监管，创新监管方式，有利于压紧压实招标采购主体责任，充分保障市场主体合法权益，引导市场充分竞争。事后评估作为对现有监管制度的补充完善以及监管部门开展事后监管的重要着力点受到了广泛关注，上海市、深圳市、济南市等纷纷出台事后评估制度，指导本地区开展事后评估相关工作。

（二）交易文件事后评估的政策依据

影响招标采购活动质量的诸多因素中，招标文件和政府采购文件（以下简称“交易文件”）的编写质量最为关键。赵文淼[政府采购项目招标文件编制问题及改进，《实验室研究与探索》2020年第2期]研究指出，在其梳理的财政部受理并检查属实受到相应处理的投诉举报项目的违法违规问题中，交易文件编制方面问题最为突出，占所有问题的42%。实际工作中，招标采购项目由于交易文件的编制存在问题或纰漏而导致重新招标采购、中标/成交无效等情况屡见不鲜，严重降低了招标采购效率。

交易文件审查是交易文件质量控制过程中的一个重要环节。按照《招标投标法》第七条第二款、第五十一条和《政府采购法》第十三条、第五十九条的相关规定，监管部门需要对交易文件编制进行监管，问题的关键在于如何监管。由于《招标投标法》《政府采购法》及其配套法规文件中并未对交易文件审查作出具体规定，在没有法律、行政法规依据的情况下，任何监管部门均不能要求作为招标采购活动的民事行为需要获得行政机关的同意。2019年5月，《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函〔2019〕41号）明确要求，“取消没有法律法规依据的投标报名、招标文件审查、原件核对等事项以及能够采用告知承诺制和事中事后监管解决的前置审批或审核环节。”因此，监管部门对交易文件的监管不能采取交易前审核方式。

2019年8月，国家发展改革委等8部委在《关于印发〈工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案〉的通知》（发改办法规〔2019〕862号）中要求，“各地区、各部门按照监管职责分工，组织对整治范围内招标项目的招标公告、投标邀请书、资格预审公告、资格预审文件、招标文件等开展事中事后随机抽查”，“抽查比例原则上不低于整治范围内招标项目总数的20%”。此外，财政部2019年在《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）中也对全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法提出了具体要求。这些都为交易文件开展事后评估指明了方向。

（三）交易文件事后评估的意义

交易文件事后评估是招标采购项目事后评估的重要组成部分，是指在招标采购工作完成后监管部门通过引入第三方评估机构和专家，按照法律法规等相关政策文件制定评估标准，对交易文件的合法合规性、科学合理性、严谨规范性等方面进行详细评估。交易文件事后评估的重要作用和意义主要体现在三个方面。

1.加强招标采购主体责任意识

交易文件评估结果能够直观地呈现交易文件中存在的不严谨和不规范、采购需求不科学和不合理以及各种违法违规情形，并将交易文件事后评估的结果与招标采购主体的信用记录挂钩，能够有效规范招标采购人和招标采购代理机构行为，压紧压实招标采购主体责任，促使招标采购人和招标采购代理机构在编制交易文件时更加自律，并主动提高交易文件编制质量。

2.提高监管部门监管水平

一方面减轻监管人员在交易文件备案时费时费力查找交易文件问题的工作负担，使其将更多的精力用于加强招标采购项目事中事后监管，同时也避免招标采购人和招标采购代理机构因监管人员参与审查而缺乏责任风险意识；另一方面通过对交易文件事后评估结果的总结梳理，帮助监管部门掌握交易文件监管的侧重点，如需要重点关注的共性问题和突出问题，以便更好地制定监管方略。

3．探索智能化评估方式

将交易文件评估过程标准化、结构化、格式化，不断总结交易文件评估过程中发现的问题，在将这些问题积累并形成问题数据库的基础上，采用相关智能工具探索智能化评估。

二、交易文件事后评估现状

（一）制度建设

为创新招标采购领域事后监管方式，提高招标采购活动质量，部分地区出台了相应的招标采购事后评估制度。如深圳市2017年出台的《深圳市建设工程招标投标情况标后评估工作规则（试行）》，详细规定了标后评估的主要内容、评估对象、实施方式等；济南市出台的《济南市房屋建筑和市政基础设施工程标后评估工作暂行规定》（济建招字〔2018〕1号），对标后评估的项目类型、评估内容和标准、评估结果处理与应用等作出了相应规定；烟台市发布的《烟台市房屋建筑和市政工程标后评估实施办法（暂行）》（烟建工程〔2018〕60号），明确了标后评估程序、各方主体行为评估细则等事项。

此外，为进一步落实“放管服”改革工作要求，国内多个城市制定了招标采购活动事后监管制度，明确要求对交易文件进行抽查评估。如北京市印发的《关于深化招投标领域“放管服”改革优化营商环境的通知》（京发改〔2019〕691号）要求，取消社会投资项目的招标文件审核备案，市、区各招标投标行政监管部门可以通过随机抽查方式对招标文件内容合法性进行监管；唐山市出台的《关于优化招标投标市场营商环境加强招投标活动事中事后监管的通知》（唐住建发〔2020〕50号）规定，电子招标投标项目招标文件及澄清修改不再办理事前备案手续，对招标公告和招标文件实行事中事后监督；杭州市发布的《关于优化营商环境进一步加强政府采购监督管理工作的通知》（杭财采监〔2020〕7号）提出，财政部门将定期开展事中事后抽查，对采购文件、质疑投诉和合同公告等采购环节按季定期抽查。

（二）理论研究

在相关理论研究方面，褚晓松[建设工程项目标后评估研究，2019年学位论文]通过对比国内部分城市实施标后评估的现行做法，结合天津市招标投标市场的实际情况，对天津市建设工程项目标后评估方式进行了设计研究；常庆峰等[建设工程招投标活动的最后一块“拼版”，《创新之路——全国建筑市场与招标投标“筑龙杯”创新之路征文大赛优秀论文集》（2017）]基于对建设工程招标投标存在问题及原因的分析，阐述了建立标后评估制度的重要意义；蒲子峰[标后评价的可行性分析与实践，《中国招标》2016年第26期]分析了构建标后评价体系的可行性以及标后评价结论的运用；李嗣洋、戴征宇[大数据分析在招标项目后评价中的应用研究，《招标采购管理》2019年第2期]论述了招标项目后评价的工作原则、工作程序，并讨论了大数据分析在招标项目后评价中的应用。

上述相关理论研究以及各地区对事后监管制度和事后评估方法的探索为创新招标采购行业监管方式提供了有益参考，但同时也应看到，目前尚未有相关研究和制度文件对如何开展交易文件事后评估给出详细的指引。

三、交易文件事后评估实践

下面笔者根据某第三方评估机构参与H市2019年和2020年交易文件评估项目的实践，具体论述交易文件事后评估工作的开展。

（一）合理选择事后评估项目

在实际工作中，从效率和可实施性的角度考虑，一般仅可对部分招标采购项目开展交易文件事后评估工作，这就需要将被评估项目的普遍性与价值性结合，利用有限的资源实现最大的效能。总结部分地区实施事后评估的项目范围，纳入事后评估的招标采购项目可以重点从以下六类项目中进行抽取：一是重点工程项目及社会影响力较大的项目；二是存在较多异议、投诉举报的项目；三是被列为重点监管的招标采购人或评审专家参与的项目；四是中标/成交金额与预算（概算）金额偏离程度较大的项目；五是招标采购活动失败达到一定次数的项目；六是随机抽取的项目（以保证事后评估项目的全面性、随机性）。

此外，在选取事后评估项目时还要同时考虑时间和数量影响因素。时间方面，被评估的招标采购项目距招标采购活动完成时间不宜过久，以免评估结果缺乏时效性；数量方面，为更好地对比各类交易文件，总结分析共性和个性问题，各类交易文件样本数量均应满足可用于分析的要求。根据第三方评估机构在H市交易文件事后评估中的做法，由委托人年初制订好年度计划事后评估的交易文件数量，以季度为单位抽取不同类型相应数量的交易文件。

（二）组建评估团队，制订评估工作方案

要在有限的时间、空间和预算内实现交易文件事后评估的目标，就必须要组建一支精干高效的评估团队，同时制订合适的评估工作方案。鉴于适用于招标投标法体系和政府采购法体系的交易文件存在本质区别，因此需要根据不同专业分别配备评估人员，评估团队成员应具备相应的工作经验。同时，为确保评估工作顺利开展，需要对评估团队全体成员进行集中专业培训，统一评估标准、规则，确保评估行为的一致性。

根据待评估交易文件数量、评估团队人员配备、评估时间要求等科学合理地制订评估工作方案，评估工作方案应包括评估依据、评估标准、评估方法、评估内容、人员安排和进度计划等，评估工作方案报委托人审核通过后，用于指导规范评估工作。

（三）建立评估指标体系

评估指标体系是衡量交易文件质量的具体评审要素，评估指标体系的建立应遵循系统性、层次性、实用性、可测性等原则，准确、全面地反映被评估交易文件的实际情况，并突出评估重点，达到评估目的要求。在建立交易文件评估指标体系之前，首先要明确交易文件评估的重点内容，笔者建议主要从四个方面进行考量。

1.交易文件内容的合法合规性

交易文件内容的合法合规性重点审核交易文件中是否有违反《招标投标法》和《政府采购法》等相关法律法规规定的条款，是否违反国家及省市优化营商环境相关政策要求等。部分内容如表1所示。

2.交易文件内容的科学合理性和严谨规范性

重点审核交易文件用字、词、语句、标点符号、单位符号等是否存在错误、不严谨、指代不清、不统一的情况，各章节编制内容衔接是否一致，引用的标准规范是否准确有效，采购需求是否合理，交易文件是否采用H市监管部门颁布的示范文本，交易文件是否擅自修改示范文本规定不允许修改的内容等。

3.与H市监管部门颁布的相关《评标导则》的符合性

交易文件评审办法执行H市相应《评标导则》的情况，具体包括是否按照《评标导则》要求选择适用的评标办法、设置评审因素、设置分值和权重等。此项评估内容具有一定的特殊性，主要适用发布了相应《评标导则》的地区。

4.信息公开内容的完整合规性

信息公开评估是对交易文件评估内容的延伸，评估招标采购活动是否依法做好招标采购信息公开工作，具体包括招标采购公告、澄清/变更（招标采购信息更正）公告、中标/成交候选人公示、中标/成交结果公告及合同订立信息等公开内容和发布渠道是否完整、公开时限是否合规等方面。

根据以上交易文件事后评估重点，通过学习、消化、剖析招标投标和政府采购相关法律法规、规章、规范性文件以及国家关于优化营商环境的政策文件，在H市2019年和2020年交易文件评估中，第三方评估机构针对建设工程招标文件和政府采购文件分别设计了不同的评估指标体系，并由委托人安排进行了指标体系适用性意见征询，根据征询意见，修改并确定评估指标体系。同时，评估团队根据每季度评估工作实施过程中发现的新问题以及委托人提出的新评估要求，对评估指标体系进行动态调整和完善，具体评估指标参见表2。

（四）评估工作具体实施

交易文件评估工作具体的实施流程主要包含详细评估、评估结果分析、评估报告撰写等步骤。

1.详细评估

详细评估主要分为初审、复审和定审三个阶段。初审阶段，评估团队成员根据专业分工、评估指标体系和评估标准，按照标准化、结构化、格式化的评估形式对各份交易文件中发现的问题进行标注，形成“初审·评估成果文件”；复审阶段，评估团队成员之间两两组合进行互审，并组织第三方评估机构内部招标采购专业人员对“初审·评估成果文件”进行初评，集中研讨重点问题，经修改完善，形成“复审·评估成果文件”；定审阶段，邀请外部专家（行业资深专家、行业监管部门工作人员等）对“复审·评估成果文件”进行专业评审，根据专家意见进一步修改完善，形成“定审·评估成果文件”。

2.评估结果分析

在H市交易文件评估工作中，第三方评估机构每季度需评估的交易文件有数十份，且每份交易文件的评估标注少则数项，多则几十项，如果仅仅依靠人工对评估结果进行汇总分析，将严重降低评估效率，因此，评估结果的汇总分析需要借助系统软件来进行。基于这一考虑，评估团将“定审·评估成果文件”导入第三方评估机构开发的交易文件智能辅助评估软件，由软件按照评估分析要求对各份交易文件的评估结果进行提取和统计，在较大程度上便利了后续的分析工作。

3.评估报告撰写

评估团队根据软件提取统计结果、各份交易文件具体评估内容、初评和外部专家评审意见等，撰写当季评估成果报告。通过评估报告客观、真实、准确、全面地反映评估结果，并针对评估中发现的问题提出改进应用建议，供委托人参考。

（五）评估效能评价

委托人参照每季度交易文件事后评估建议，通知相关各方落实整改要求。交易文件评估工作完成后，对相关资料进行整理归档，建立交易文件评估台账，并对各季度评估结果进行对比，评价评估效能，充分发挥交易文件事后评估成果文件价值，为进一步规范管理、完善制度提供决策支持。

四、交易文件事后评估成果应用

（一）交易文件编制质量显著提高

在H市2019年交易文件事后评估成果文件中，第三方评估机构根据评估中发现的问题，提出的主要应用建议包括“修订H市招标采购各类示范文本”“评估结果通知招标采购人和招标采购代理机构”“对重点类型、重点招标采购人和招标采购代理机构的交易文件加强监管”“修改完善招标采购各类公告公示信息模板”等。

通过实施上述措施，H市2020年交易文件事后评估成果文件显示，该市2020年交易文件整体编制质量显著提高，主要体现在四个方面：一是交易文件合法合规性问题出现的类别显著减少。部分共性问题如“设置投标报名”“限定保证金提交形式”等得到有效解决。二是交易文件不严谨、不规范的问题大幅降低（参见表3）。对比2019年和2020年第二季度同期交易文件评估结果，建设工程和政府采购交易文件不严谨、不规范的问题降幅均超过85%。三是交易文件示范文本执行力度显著增强。随着新老示范文本使用过渡期结束、新示范文本系统开发上线，多数交易文件均能够正确选取使用新版示范文本进行编制。四是信息公开促进效果明显。交易项目信息公开内容完整性、发布渠道完整性和公开时限合规性问题得到明显改善。

（二）积累丰富的问题数据库资源

通过总结梳理在H市2019年和2020年交易文件事后评估中发现的各种问题，结合第三方评估机构对自身代理的招标采购项目交易文件内部质量审核数据，形成较为丰富的交易文件问题数据库，包括交易文件合法合规性问题数据库（参见表4）、交易文件严谨规范性问题数据库等，为探索交易文件智能化评估积累了丰富资源。

五、交易文件事后评估思考

（一）评估结果与信用评价管理挂钩

为深入贯彻落实国家关于健全社会信用体系的要求，推动招标采购信用体系建设，可考虑将交易文件事后评估结果与招标采购人和招标采购代理机构信用评价管理挂钩，在制定信用评价标准时将交易文件评估结果纳入信用评价评分项，信用评价结果及时向社会公布，进一步规范招标采购人和招标采购代理机构交易行为。

（二）逐步实现交易文件智能化审核

交易文件质量对招标采购质量具有重要影响，交易文件事后评估作为一种有效的监管手段，对督促招标采购人和招标采购代理机构提高交易文件编制质量具有一定的促进作用，但如何从源头上对交易文件编制质量进行把控才是解决问题的关键所在。交易文件事后评估成果为交易文件智能审核积累了丰富的数据库资源，下一步可在此基础上探索计算机深度学习方法，从易（用字、词、语句不严谨和不规范问题）到难（合法合规性问题），逐步实现交易文件智能化审核，通过交易文件智能审核，从源头上提高交易文件的编制质量。

（三）建立完善事后评估制度体系

在国家要求加强和规范事中事后监督的大背景下，各地不断探索创新招标采购领域事中事后监管方式，事后评估成为加强事后监管的一项有力措施。交易文件事后评估作为事后评估工作的重要组成部分，对提高招标人和招标代理机构责任意识具有重要意义。建立并完善事后评估制度体系，引入第三方评估机构和专家参与事后评估工作，对规范投标人/供应商、评标/评审委员会等各方参与人员行为同样能够产生积极影响，同时有利于促进招标采购监管水平优化和提升，为营造良好营商环境打下坚实基础。

作者： 蒋玉红 汪 平 闫碧琼

作者单位：安徽省招标集团股份有限公司

来源：《招标采购管理》