石油企业非招标方式采购管理研究与探索
2021-11-22
随着我国经济进入高质量发展的新时期,对石油企业招标采购管理工作也提出了新的更高的要求,非招标方式采购的管理成为业界的一个关注重点。本文探讨了加强石油企业非招标方式采购管理的必要性,并结合石油企业开展非招标方式采购的现状和问题进行了原因分析,提出了具体的对策建议。
非招标方式采购是指以公开招标和邀请招标以外的方式取得货物、工程和服务所采用的采购方式。对于国家法律法规和企业规章制度中招标限额以下的、符合法定条件可不招标或招标失败后依法不再招标的采购活动,通常适合使用非招标方式采购。
自国家出台《招标投标法》及其实施条例以来,招标投标在规范招标采购程序、提高经济效益、减少腐败现象等方面发挥了积极的作用。目前,国内石油企业大多建立了完整的招标管理制度体系,推行统一招标管理,并由专业的招标代理机构实施操作,在规范管理、降本增效方面取得了显著成效。但是在非招标方式采购的使用方面还普遍缺乏规范和统一管理,存在不透明、不规范等诸多问题,成为各级巡视、审计、纪检、专项检查的关注重点。随着我国经济进入高质量发展新时期,对石油企业招标采购管理工作提出了更高的要求,要求进一步规范采购活动,构建更加公开、透明、开放的市场环境,通过采购提质增效实现高质量发展的目标。特别是2020年年初以来,国内石油企业面临油价暴跌和新冠肺炎疫情双重压力,对采购提质增效的要求尤为迫切。因此,加强新发展阶段石油企业非招标方式采购的管理成为行业新的热点与重点发展方向。
一、加强石油企业非招标方式采购管理的必要性
(一)有利于规范市场交易行为,建立公平秩序
石油企业关系国家能源安全,加上其采购资金的国有属性,其采购活动备受社会各界关注。虽然非招标方式采购与招标方式采购在实施程序方面有一定的区别,但是都强调竞争性、透明度和公开性。实际采购工作中,招标方式程序严格,非招标方式则在操作上相对灵活,能够节省采购时间、提高采购效率,但是由于其采购信息公开程度不够,加之缺乏标准化的实施程序,常出现竞争性不足、采购价格虚高、产品质量较低、采购流程不统一等问题。加强非招标方式采购的管理,规范业务审批与实施过程,能够更大限度保证采购活动阳光透明,提高采购效率与经济效益,同时还能有效防范并降低国有资金采购风险,满足行政监督要求。
(二)有利于提升采购管理水平,推动提质增效
长期以来,石油企业非招标方式采购缺乏制度规范,容易造成规避招标、拆分项目等监督盲区。有些单位为规避管理风险,存在一概招标或过度招标等现象,降低了采购效率,增加了经营成本,甚至影响了生产建设。通过加强非招标采购方式管理,可以有效减少此类情形的发生。2018年6月,中国招标投标协会发布了由其组织编写的《非招标方式采购代理服务规范》,该规范2019年7月1日作为中国招标投标协会团体标准(T/CTBA 001—2019)正式实施。《非招标方式采购代理服务规范》的发布有助于引导督促石油企业尽快建立非招标方式采购管理体系,提升非招标方式采购管理水平,推进采购活动优化升级。
(三)有利于推动供应链和采购全过程管控
目前非招标方式采购在石油企业采购活动中占有相当大的比例,加强非招标方式采购的规范管理有利于健全石油企业采购管理制度体系,促进企业采购活动进一步规范化、专业化、精细化,进而推动供应链全过程管控,实现合规采购,并全面提高采购质量和效率。
二、石油企业非招标方式采购管理现状及存在问题
(一)现状
目前国内石油企业非招标方式采购管理尚未在集团层面全面开展,除个别大型央企进行了统一管理外,多数仍处于集团各下属企业分散管理、分散实施的状态。
2013年,中国海洋石油集团有限公司发布《非招标采办管理办法》,规定非招标采办方式包括竞争性谈判、询价、竞买、订单和单一来源五种方式,并对每种采办方式的适用范围、采购原则、组织方式、工作程序等都作出了规定,还出台了相关实施细则。
2018年,中国中化集团有限公司出台《中化泉州乙烯项目部工程服务类采办管理办法》,明确了非招标方式采购包括竞争性谈判、单一来源、询比价和小额采办。
(二)存在的问题及原因分析
1.非招标方式采购管理体系尚未建立
当前石油企业在公司总部层面普遍缺乏对于非招标方式采购的顶层设计和规划,既没有明确非招标方式采购的归口管理部门,也没有制定专门的非招标方式采购管理制度,通常只是在企业的招标管理规章制度中将其列为例外情形,表述也比较笼统概括,缺乏可具体操作的规定,导致在采购实施过程中存在审批权限不清晰、操作不规范、监督检查无据可依等情形,容易出现管理的“空白地带”。
出现这一问题的主要原因在于非招标方式采购缺乏法律依据。目前国家层面只有《政府采购法》及其实施条例、《政府采购非招标采购方式管理办法》对非招标方式采购的实施及管理有所涉及,但其适用范围仅局限为政府采购活动。石油企业非招标方式采购虽然可以借鉴其关于业务实施流程的设计,但是由于资金管控等方面的差异,无法完全照搬使用。《非招标方式采购代理服务规范》的发布有效弥补了这一空白,其适用于包括企业在内的各类采购主体,对石油企业的非招标方式采购具有很好的指导作用,但由于该规范出台时间较短,且属于行业自律性规范,所以并不能完全作为石油企业非招标方式采购活动的法律依据。
2.适用范围和实施标准不明确
实践中,石油企业下属单位在非招标方式采购的适用范围和实施过程方面差异较大。一是适用范围界定不明晰,存在适用条件含糊和模糊等情况。如有的单位适用范围涵盖了招标失败转为谈判、可不招标事项和规模标准限额以下的所有项目,有的单位则只涵盖了其中一种或两种情况。二是名称不统一。实践中存在竞争性谈判采购、询价采购、单一来源采购、现场紧急采购、商场直接采购、执行历史合同价格采购、即买即结、独家谈判、询比价和竞价采购等多种名称。三是信息发布、评审小组组成、现场监督和实施规定等方面也存在差异。如有的单位要求公开非招标方式采购相关信息,有的单位则无此要求等。
出现上述问题的原因主要是由于石油企业采购专业性强、地域分散,导致企业各下属单位的非招标方式采购在实际操作中呈现出复杂性和多样性,制订统一的适用范围和标准的操作流程在实践中存在较大的困难。
三、加强石油企业非招标方式采购管理实施建议
(一)健全管理体制机制
结合《非招标方式采购代理服务规范》及企业采购管理制度体系建设实际情况,尽快出台企业总部层面的《非招标方式采购管理办法》,明确归口管理部门,进行科学业务分工,明晰相应工作职责,并制订配套实施规范与标准文本,统一非招标方式采购操作流程,提高标准化、规范化水平,建立健全科学高效的非招标方式采购管理体制和运行机制。
(二)加强信息技术应用
顺应“互联网+”发展趋势,将非招标方式采购管理与信息技术充分融合,搭建具有审核审批、业务运行、信息查询,统计分析、档案管理等功能的专业模块。通过电子平台对非招标方式采购进行流程固化、标准统一,实现规范化管理。同时,与企业招标投标平台、信息发布平台、合同管理平台等系统实现互联互通、信息共享,为开展采购信息的数据挖掘、统计分析和辅助决策提供重要支持。
(三)强化人才队伍建设
由于长期以来非招标方式采购缺少制度体系和执行层面的标准文本,在实施过程中主要依赖于业务人员的经验、习惯与自律,缺乏标准化和规范化的约束,导致采购质量普遍不高,并存在履职风险。因此,在规范非招标方式采购管理的过程中,应更加重视人员素质的提升。通过制度规范的宣贯培训,全面提升从业人员职业素质和专业能力水平,不断强化职业责任约束,切实提高其履职能力,促进采购质量、效率的提升。
(四)循序渐进推广实施
由于石油企业各下属单位非招标方式采购的实施差异较大,笔者建议采取“试点先行、逐步推进”的方法,选取不同业务类型的下属单位进行试点,边试点,边调整,边总结,不断完善非招标方式采购的制度、规范、流程和标准文本,逐步实现企业层面的统一管理与实施。
目前中国石油天然气集团有限公司(以下简称“中石油”)已通过课题研究方式编制完成了《非招标采购管理办法》(试点稿),明确了非招标方式采购管理的适用情形和业务流程,减少了五花八门的非招标采购方式,有效提升了非招标方式采购的规范性,重点规范了竞争性谈判、单一来源、竞价采购和询比价等四种非招标采购方式的管理采购程序和非招标方式采购实施标准文本。
自2019年以来,中石油组织大庆油田等14家所属企业作为非招标采购研究成果试点单位,累计完成112个采购项目,采购金额共计6514万元,节资率达3.9%,平均采购周期节约15天左右,受到地区公司的广泛好评,也为石油企业非招标方式采购的推广应用作出了积极探索。
四、结语
新形势下,石油企业加强和推动非招标方式采购管理,既顺应时代发展趋势,也符合企业自身合规发展的要求。随着央企采购管理对标提升工作的持续深入、合规管理工作的有序推进,石油企业非招标方式采购管理将向着规范化、标准化、精细化方向发展,有望为推动石油行业高质量发展作出新的更大的贡献。
作者: 刘勤志
作者单位:中国石油天然气集团有限公司招标管理办公室
来源:《招标采购管理》