捆绑招标在旧城更新改造 政府投资项目中的研究与实践
2021-12-07
本文以深圳市旧城更新改造政府投资某小型公建项目为例，分析了其项目特点，提出了“以大带小”的捆绑招标组合策略，即大小项目之间“以强补弱”的风险对冲，项目之间“内循环”为主、“外循环”为辅的资源共享双循环模式，并进行了应用与实践，同时分析总结了影响捆绑招标模式效益最大化的重要因素，为同类项目管理及招标策划等提供了借鉴与参考。
改革开放以来，我国的城市建设取得了重大进展和巨大成就，城市化进程突飞猛进、日新月异，在城市向外部扩张的同时，旧城区内部的更新改造、空间重组也在同步进行。目前旧城区更新改造采取的方式普遍是大拆大建，但这是一种相对原始、落后的方式。这一方式使城市中许多有保留价值的建筑、设施、古木、街道、景观消失了，城市发展的历史轨迹和标志也随之消亡。传统的城市更新改造方式用简单的大规模形体规划来解决复杂城市问题，带来了非常棘手的社会与经济问题，而渐进式、分阶段、小规模改造方式近年来在实践过程中逐渐赢得各方的认可与推广。这种新的更新改造方式显然更加合理，但由于其规模小，且施工环境与社会环境复杂，作业时间受限，以及不可控制、不可预见的因素比较多，在现有的政府投资模式下，其工程建设难以吸引到优质的承包商，其建设品质一直困扰着发包人。在这种情况下，研究探索如何选择到优质的承包商，提升建设品质成为日益紧迫的问题。
本文以深圳市A、B两个幼儿园拆除重建项目为案例，重点分析了旧城更新改造中政府投资小型公建项目的特点，根据其特点并借鉴了以往成功的经验，在现有的招标采购法律框架下提出了捆绑招标的新理念，并进行了应用与实践。
一、项目概况
A幼儿园拆除重建项目位于深圳市罗湖区深南东路北侧布吉河旁。重建后的幼儿园占地面积为3442m2，新建总建筑面积为4531.5m2。框架结构，地上四层，地下一层（面积482m2），基坑最深处4.6m，建筑高度18m。该项目区域属成熟的城市社区，毗邻深圳市的核心街道——深南大道，周边紧邻宾馆、住宅，基坑边缘距最近的一栋1984年建成的5层住宅约5m，与国际大厦隔路相望，地王大厦等一批城市地标性建筑近在咫尺。
B幼儿园拆除重建项目位于深圳市罗湖区河边北路某20世纪80年代末建成的住宅小区内。重建后的幼儿园占地面积3433m2，新建总建筑面积5146m2，其中地上建筑面积4141m2（含架空层243m2），地下建筑面积1005m2。框架结构，地上四层，地下一层，局部地下两层，基坑最深处8m，基坑边缘距最近的多层住宅约10.8m 。
二、项目特点分析
上述两个小型项目均位于成熟的城市社区，属旧城更新改造中的小型公建项目，除了具有小型项目规模小、利润额度低、施工周期短等共有特点外，两个项目还各具自身特点。
1.施工风险高
原建筑物的拆除是拆除重建项目施工的首要环节，由于拆除过程受到诸多客观因素的影响，施工风险较高。首先，与A、B两个幼儿园拆除重建项目毗邻的建筑均存在建成年代早、原有设计图纸等相关资料不完善的情况，且建筑结构本身也存在一定的不确定性，给原有工程的拆除带来了一定的风险。其次，待拆工程周围建筑密集，存在与周边建（构）筑物、道路距离较近等问题，加之场地较小，对周边建筑、环境影响较大，风险较高。
重建工程同样也受到周边环境的制约。如A幼儿园项目基坑边缘距最近的一栋1984年建成的5层住宅仅5m，而基坑深度4.6m，属危险性较大的分部分项工程。又如B幼儿园项目基坑最深处8m，基坑边缘距最近一栋20世纪80年代末建成的多层住宅仅10.8m，属超过一定规模的危大工程。老旧的临近建筑，较深的基坑，且周边水、电、气、网等暗埋管线多，埋设时期不一，规范性差，管线老化，多种因素的叠加导致重建工程施工风险较高。
2.施工环境复杂
拆除重建项目由于位于成熟的城市社区，加上深圳市用地紧张，建筑容积率高，造成A、B两个幼儿园项目施工的客观环境较为复杂。如A、B两个项目均存在占地面积小的特点，为了最大限度地利用有限的土地，新建工程基本布满了整个用地，导致钢筋、模板等加工场地布置的空间有限，甚至要多次倒场或另行租赁场地集中加工；狭小的场地与周边建筑距离较近，塔吊也由于回转半径的问题而无法布设，导致垂直运输非常困难。又如B幼儿园位于老旧小区内部，道路并不宽敞，小区在建设之初没有预留足够的停车位，导致私家车辆多停靠在通行道路两侧，使原本就狭窄的道路更加拥堵，大型工程运输车辆根本无法通行，施工运输只能使用小型车辆。有的路段由于停有很多车辆，甚至小型运输车辆也无法通行，只能采取临时租用停车位的方法，并需要联合街道物业等部门移除私家车辆，不但增加了施工协调的难度，影响了项目的进度，也在无形之中增加了施工成本。
除客观环境外，旧城更新改造中的小型项目的社会环境往往也比较复杂。如B幼儿园项目，一部分居民安于现状不愿更新，另一部分居民则要求与项目一同更新改造。不愿更新改造的居民经常阻挠工程施工，希望有一个安静的生活环境；期望更新改造的居民也阻挠工程施工，要求一同更新。不同的利益诉求形成了一个复杂的社会环境，增加了项目管理过程中的对外协调工作量和难度。
3.作业时间受限
工程建设属户外作业，虽然采取了相关措施，但是噪声仍然较大，作业时间因此受到了很大限制。一方面由于旧城更新改造中的项目位于成熟的城市社区，周边“噪声敏感建筑物”“噪声敏感建筑物集中区域”较多；另一方面由于深圳市夏季持续时间长，天气炎热，为避免高温作业带来的风险，施工中一般采取“提早上班、推迟下班、午休延长”等措施，两个时间的叠加导致施工作业时间变短，与工期要求形成了强烈反差。
4.亏损概率大
较高的施工风险、复杂的施工环境、受限的作业时间以及其他不可预见因素的影响，不仅增加了政府投资小型公建项目的施工难度与管理协调的工作量，还无形中增加了成本。作为政府投资项目投资控制依据的设计概算是根据相应的定额计算、批复的，这就造成了定额“平均先进”与实际“相对落后”之间的差异，使得旧城更新改造中的政府投资小型公建项目还具有建设资金紧张的特点，亏损概率大，让很多优质承包商望而却步。
由于旧城更新改造中的政府投资小型公建项目具有以上特点，使其通常难以吸引到优质的承包商，并导致现场人员素质参差不齐，管理水平低下，施工质量和安全管理水平较低，项目建设常常陷入困境。
三、捆绑招标的研究与论证
1.捆绑招标设想的提出
为了破除旧城更新改造中的政府投资小型公建项目的建设困境，项目业主提出了采用捆绑招标的方式选择优质承包商、提升建设品质的设想。捆绑招标也称为打包招标，是将不同的标的通过捆绑打包的方式进行发标、评标、中标、签订和执行合同的一种招标采购方法，其在工程项目实践中并不鲜见。以往不少建设工程和物资采购案例都是通过捆绑的方式形成规模效应，在保证质量的前提下达到降低成本、节约时间的目的。如浙江省临海市农村生活污水治理工程的捆绑招标和安钢捆绑招标法即是其中的典型代表，也有通过捆绑招标降低采购成本、破解垄断难题的成功案例。市场营销中的买一赠一是将低性能产品与高性能产品进行捆绑销售的一种常见模式，属于逆向捆绑采购，具有较高的借鉴意义。旧城更新改造小型公建项目的建设通过多个小型项目捆绑招标形成规模并达到预定目的显然不可行。通过多方讨论，基于政府投资项目的资源优势，项目业主提出了小型项目与同期建设的大型项目捆绑招标，通过“以大带小”的方式来实现优选承包商、保证工程质量效益的目的。
2.捆绑招标的可行性分析
大型项目具有规模大、投资高的特点，其利润总额相对较高、社会效益相对较好。大型项目对优质承包商吸引力强，其投标意愿更强烈，项目承包商的优选更具有空间。小型项目通过与大型项目捆绑招标，可以充分借助大型项目吸引力强的优势来吸引优质承包商，进而借助优质承包商强有力的管理与协调能力助力小型项目建设，同时也借助大型项目利润总额较高的优势来对冲小型项目的亏损风险。
旧城更新改造中的政府投资小型项目由于施工环境与社会环境复杂、作业时间受限，且工期较短，要在有限的时间内完成拟定的项目，就需要在短时间内投入大量的劳动力与机械设备，极易导致需求不均衡。通过与大型项目的捆绑招标，可以充分利用大型项目这一“蓄水池”的调节功能，实现大项目与小项目之间的资源共享，进而达到提升项目效益的目的。
3.捆绑招标的组合优化
小型项目由于其规模小，在工期较短的情况下，各个工序之间要实现流水作业，做到“人员不窝工，设备不闲置”非常困难。要实现效益的优化提升，除了大小项目之间资源的“外循环”共享外，其最佳的方式是实现小型项目之间资源的“内循环”共享。小型项目之间的“内循环”可以通过同类型项目之间的流水作业来实现，类似的结构形式是先决条件。如两个小型项目，一个为钢结构，一个为钢筋混凝土结构，因其用工工种不同，在主体结构施工阶段实现“内循环”的可行性就比较小。
当然，要实现“内循环”为主、“外循环”为辅的资源共享捆绑招标组合策略，达到效益最优的目的，项目之间的距离也是捆绑招标组合策略重要的影响因素。距离较远不但增加了运输成本，人员与设备的调配也不方便，不利于发挥捆绑招标的优势。
四、捆绑招标的应用与实践
1.捆绑项目的选择
根据上述分析，项目业主选择了与A、B项目同期建设的C项目作为被捆绑项目。C项目为深圳市某大学新校区建设工程某标段，位于深圳市南山区，总建筑面积约29.4万m2，招标控制价14亿元，属于大型项目，地处城市郊区，施工环境好，标的金额大，经济与社会效益好，吸引力强。C项目与A、B项目均为钢筋混凝土结构，类型统一，且相互之间距离较近（见表1），具备“内外循环”资源共享的条件。
2.捆绑招标的设定
“以大带小”的捆绑招标的主要目的是借助优质承包商管理与协调能力强的优势，实现政府投资小型公建项目的高质量建设，与联合体扬长避短的精神并不契合，因此在招标文件中明确规定不接受联合体投标。
对于项目经理部的设立，C项目为大型项目，在招标文件中规定必须设立独立的项目管理机构，而A、B两个小型项目，属5公里范围内的被打包招标工程，可以由同一项目经理兼任，因此在招标文件中要求设立一个项目管理机构，这样做不但降低了项目管理成本，也给“内循环”的资源共享模式提供了更加便利的条件。
3.捆绑招标的实践
通过项目建设之初的积极谋划、统筹考虑和提前布局，2019年2月经公开招标，上海市某建筑工程施工总承包特级资质企业中标。正是借助了优质承包商强有力的协调与管理能力，以及大型项目利润总额较高的优势，对冲了小型项目的亏损风险，目前A、B两个项目推进都较为顺利。由于受到2020年新冠肺炎疫情的影响，位于某住宅小区内的B项目比A项目复工时间晚了45天，导致A项目主体结构已经封顶而B项目仍在进行基础工程施工的情形，两个小型项目之间“内循环”资源共享模式未能有效展开，没有按预期实现效益最优下的工程建设，但C 项目与A、B两个小型项目之间“外循环”的资源共享模式应用较为理想。
五、结束语
“以大带小”的捆绑招标，大小项目之间“以强补弱”的风险对冲，在充分考虑项目之间距离影响的前提下，“内循环”为主、“外循环”为辅的双循环资源共享模式是破除旧城更新改造中政府投资小型公建项目建设困境，实现效益最优、高质量建设的有效途径。当然，捆绑招标的组合策略并不是捆绑的小型项目越多越好，其同样存在一个合理的捆绑幅度，实践中需要具体问题具体分析。
对广大招标代理机构和咨询服务机构的工作人员来说，实践中遇到类似项目时，在招标策划阶段就要充分考虑项目规模、捆绑数量、结构类型、项目距离等影响因素，并进行充分论证，以保证项目顺利实施并实现效果效益的最大化。
作者及作者单位: 谷金省、张静玉,浙江江南工程管理股份有限公司；符翔，深圳市建筑工务署
来源：《招标采购管理》
