大型综合性市政工程的招标策划及管理 ——以北京大兴国际机场工作区配套市政道桥及管网工程为例
2021-04-29
招标策划是为实现招标工作目标，针对整个招标活动的全过程安排。招标策划需要根据拟发包工程特点，对招标工作主要内容作出原则性安排，尤其应重视关键交易规则的专项研究。招标策划成果在报建设单位批准后，用于指导后续整个招标工作。招标工作组织实施应加强全过程招标管理。全过程招标管理是落实招标策划成果，顺利实现各项招标工作目标的重要保障。
笔者曾经参与北京大兴国际机场工作区配套市政道桥及管网工程（以下简称“大兴机场配套市政工程”）的招标咨询和管理工作，该配套市政工程涉及道路、桥梁、综合管廊、热力、雨污水、燃气等内容，具有投资规模大、占地面积广、专业工程多、工期紧、施工管理难度大等特点。现通过大兴机场配套市政工程招标工作的咨询和管理实践，对大型综合性市政公用工程招标策划及管理中重点关注的问题进行归纳总结，以供在类似工程项目的招标策划及管理工作中借鉴参考。
一、招标策划主要内容
招标策划应从深入分析工程特点入手，并依据工程项目总体进度要求进行策划工作。大兴机场配套市政工程总投资估算约50亿元，虽为建设工程规划红线内的“小市政”，但从规模体量及工程内容看，属于典型的大型综合性市政公用工程。大兴机场配套市政工程紧紧围绕航站楼站前立体交通接驳区、驻场单位工作区、货运区、近远端停车区等进行设计，总体呈平面布局，局部为线型布置。按大兴机场工程整体建设进度计划，配套市政工程应同时开工、同时竣工，对各参建单位之间的施工配合提出极高要求。招标策划主要包括如下内容。
（一）落实招标条件
依法必须招标的工程建设项目，应具备《工程建设项目施工招标投标办法》规定的招标条件。大兴机场配套市政工程作为整个机场工程的一部分，在招标具体工作中以国家发展改革委批复的整体项目可行性研究报告作为批准依据，招标方式为公开招标，采取委托招标的组织形式，资金来源为国家资本金及企业自筹，施工设计已完成，各项招标条件落实到位，满足招标工作的需要。
通过落实招标条件，既能保证工程项目招标工作实施的合法性，也可有效避免招标活动出现暂停、终止或其他法律风险的发生。落实各项招标条件是招标活动开展的基础。
（二）合理划分标段
大型综合性市政公用工程因其工程规模大、施工周期紧等特点，一般需要分标段施工。标段划分应符合工程客观实际，笔者认为合理划分标段应把握以下主要原则：满足工程项目的总体进度计划，符合市场供需关系以保证充分竞争力，充分考虑各标段工程内容的完整性和独立性，利于现场施工作业和管理，不得利用划分标段限制或者排斥潜在投标人，各标段工作界面应清晰。
大兴机场配套市政工程在标段划分时充分考虑了上述原则。通过分析各专业工程特点，结合项目总体进度要求，合理确定了各标段内容、计划工期、招标启动时间和招标周期，按照“平面区域划分”原则，均衡安排各标段投资额，将整个配套市政工程划分为八个标段。各标段以工作区道路为基本界面，标段间工作面清晰，且均有足够的施工作业空间。各标段划分见示意图1。
大型综合性市政公用工程是复杂系统工程，划分标段时应特别注意标段界面的确定，一般以平面区域或线型区域划分界面。若各标段之间界面划分不清，在施工过程中必然会出现推诿扯皮，在安全、质量、投资、工期等方面给招标人带来重大管理隐患。
（三）明确招标范围
大型综合性市政公用工程由于专业工程多，各专业工程要求的施工技术水平和项目管理能力有较大差异，在招标策划时清晰划定招标范围，更有利于市场主体依据自身专业技术能力和经验作出市场判断。
大兴机场配套市政工程在招标策划时，依据施工图纸和技术要求，深入研究分析各标段共有和差异化内容，明确各标段招标范围的技术特点，为资格条件设置、评审因素策划等提供依据。部分标段招标范围见表1。
（四）确定主要资格条件
招标策划时应研究确定合格投标人主要资格条件，要求潜在投标人具备一定等级施工资质，且应同时具有类似工程经验。
根据《建筑业企业资质标准》规定，结合大兴机场配套市政工程各标段工程规模，各投标人均应具备市政公用工程施工总承包一级及以上资质。
在大兴机场配套市政工程发包当期，较少有同等规模的综合性市政工程，若类似工程规模严格各标段投资估算确定，则可能会造成市场竞争不充分，甚至导致个别标段投标人数量不足。对于大型综合性市政公用工程而言，相较于类似工程规模，各专业工程的综合性更为重要。大兴机场配套市政工程在招标策划时，要求类似工程应包含城市道路工程，同时还应具有桥梁、供水、排水、中水、燃气、热力、电力、通信、照明中的任意两类及以上的工程。
资格条件应符合项目实际需求和市场现状，保证招标过程的充分竞争性。在设定企业资质和类似工程经验时，应严格按标段投资规模和工程特点确定施工资质，并充分调研一定时期内同类工程的投资建设情况，避免出现过高或过低要求。
（五）确定主要评审因素
主要评审因素包括资格预审和评标两个阶段：
资格预审评审因素主要包括财务状况、项目经理、技术负责人、类似工程业绩、认证体系、信誉、拟投入生产资源等。
评标因素主要包括施工组织设计、项目经理信用评价、投标报价、投标人市场行为信用评价等。
在策划评审因素时，应根据各标段招标范围和专业工程规模，制订符合每个标段实际特点的评审因素，比如在大兴机场配套市政工程第二标段招标范围中包括大跨径高架桥，在设定本标段类似业绩评审因素时相应增加桥梁工程专业业绩的考察。
二、合理确定多标段招标投标规则
在合理划分标段的前提下，进一步确定多标段招标投标交易规则是招标策划的核心工作之一。多标段交易规则涉及资格预审申请、资格预审评审、资格预审合格单位变更、投标、评标等多个环节，需要统筹考虑。
（一）资格预审阶段
1.资格预审申请
一般而言，资格预审申请阶段应允许市场主体对所有标段提出申请，以保证市场主体的参与权利。采用多标段发包，其实质是受工期、市场主体施工组织能力等客观条件限制，若交由一家承包商实施将无法保证总体工程目标，因此一般仅允许一家单位中标一个标段。在允许对所有标段提出资格预审申请时，为增加入围单位的广泛性，同时兼顾入围者更多参与权利，可对一家单位最多允许投标标段的数量作出约定。
大兴机场配套市政工程在资格预审公告中载明：各申请人可就八个标段提出资格预审申请，但最多允许获得两个标段的投标资格，并最终只能中标一个标段。
2.资格预审评审
在资格预审申请多标段规则条件下，资格预审评审时，若一家单位在多个标段评审中均有较大优势时，应制订相应规则以确定该单位最终如何入围。笔者在大兴机场配套市政工程中提出两种解决思路：一是在多个标段中由评审委员会推荐入围的单位，在资格预审结束后，依据自己意愿向招标人提出申请以确定最终入围标段；二是在资格预审文件中约定标段评审顺序，由评审委员会按评审顺序直接推荐该单位应最终入围的标段。
大兴机场配套市政工程采用了上述第二种解决思路：在资格预审文件中约定按各标段合同估算价由大到小顺序确定入围单位，同时建议评审委员会应按标段估算价由大到小顺序进行评审，以兼顾公平与评审效率。
3.资格预审合格入围单位变更
资格预审评审确定各标段合格入围单位后，个别入围单位出现重大变更或项目经理更换等原因，导致不满足原资格条件或放弃投标资格时，也应制订相应的多标段交易规则，以保证全部合格入围单位符合资格预审文件的实质性要求。
大兴机场配套市政工程在招标策划时，明确通过资格预审的申请人因项目经理不能到位或其他原因导致投标资格取消的，该申请人不得获得后续标段投标资格，但在其他标段已获得的投标资格不受影响。
（二）投标评标阶段
投标评标阶段的多标段交易规则，应重点考虑允许一个潜在投标人可以同时参与几个标段的投标，并明确当某一投标人同时在多个标段排名第一时，如何确定该投标人在哪个标段被推荐为第一中标候选人。
大兴机场配套市政工程在投标邀请环节，约定投标人同时允许参与两个标段投标时，最多允许中标一个标段。
当某一投标人同时参与两个标段投标时：
若在两个标段最终均排名第一，则只允许获得招标控制价大的标段的中标资格，同时该投标人将不再被推荐为另一个标段的中标候选人。
若只在一个标段最终排名第一时，则只允许获得排名第一的标段的中标资格，另一标段将不被推荐为中标候选人。
为实现上述要求，同时减少重复性评标工作，评标办法约定推荐中标候选人时，评标委员会应按以下原则进行：
按各标段招标控制价由大到小顺序依次确定各标段的第一中标候选人，已获得第一中标候选人资格的投标人，在其他标段不再推荐为中标候选人。
各标段第一中标候选人确定后，再依次推荐各标段其他中标候选人。
三、强化全过程招标管理
招标工作从启动策划到发出中标通知书、签订施工合同，为保证招标进度和质量，实现招标工作目标，必须强化全过程招标管理。全过程招标管理主要包括进度管理、质量管理、接口管理，每项管理均应制订管理计划、目标、制度、控制及保证措施。
（一）进度管理
招标工作作为工程总体进度计划中的关键阶段之一，完成招标进度目标，对工程早日开工建设具有重要意义。
大兴机场配套市政工程在招标工作启动之初，制订了招标进度里程碑控制节点，包括招标条件落实、招标策划成果提交、资格预审文件编制、地方建设行政主管部门备案、资格预审文件递交及评审、招标文件编制及备案、招标文件递交及开标评标、合同签订及备案等。每项工作由招标采购管理人员与招标采购咨询机构通力合作，责任落实到人，全力保证招标进度目标的实现。
（二）质量管理
招标质量管理是指通过策划、组织及过程控制，实现招标质量目标。招标质量目标可分解为招标条件落实到位，招标程序合法合规，过程文件符合工程实际需求，从而保障招标过程能吸引市场主体积极参与并形成充分竞争。
招标条件是否严格落实到位，会对后续招标质量产生重大影响，甚至是决定性影响。如应加强设计图纸等技术资料的质量管理，确保设计图纸达到编制工程量清单和招标控制价及施工深度；项目审批、资金落实情况，不仅关系到招标工作能否启动，也是整个工程项目进入建设实施阶段的基础条件。
程序合法合规是招标最基本的质量要求。招标程序主要包括招标公告发布、招标文件获取、评审专家抽取、开标评标、中标公示、异议及投诉处理等。各项程序均应严格执行法律法规和各级行政主管部门的规定，否则会导致招标工作反复或停滞，甚至会带来极大法律风险。
招标过程文件符合工程实际需求，本质是要求在设置资格条件、评标办法、合同条款时应从工程特点出发。资格条件设置过高，会实质上限制和排斥其他潜在投标人；评审因素和标准脱离项目实际特点，会降低评标办法的择优功能；合同条款中权利责任不对称或风险无限转移条款，将为合同顺利实施埋下各种隐患。
（三）接口管理
大型综合性市政工程招标是一项系统工程，在组织和实施中会与多个部门或单位进行纵向或横向联系，如投资、自然资源和规划、建设等上级行政主管部门，勘察设计、造价咨询、项目管理、工程监理等外部协作单位，以及工程技术、合同管理、财务、审计监察、档案管理等内部合作部门等。招标工作一方面接收项目前期投资决策、规划许可，勘察设计输出结果作为招标条件，同时吸纳工程技术、造价咨询、合同管理、过程审计等单位或部门的成果文件，是一个承上启下的中转站。招标工作接口多，管理难度大，又具有较强敏感性，因此接口管理是综合性很强的一项管理工作。在招标组织时应对各个接口进行梳理，实施动态控制，加强沟通协调，强化落实接口管理责任。
除上述主要管理内容外，全过程招标管理还包括一些其他内容，如造价管理、风险管理、技术管理、合同管理、沟通管理等，不再一一赘述。
四、结束语
综上，在大型综合市政公用工程招标时，应紧扣工程特点和实际需求，在招标前期加强招标策划，重视多标段招标投标交易规则的制订，在招标实施阶段运用系统思维，实施全过程招标管理，保证招标工作各项目标的顺利实现。
作者： 李群堂 宿 宁
作者单位：李群堂，国信招标集团股份有限公司；宿宁，北京新机场建设指挥部
来源：《招标采购管理》
