一、引言
2014年12月，财政部办公厅发布《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》（财办库〔2014〕526号），参与国务院多部委开展的不良信用记录联合发布活动，并在中国政府采购网启动建设“政府采购严重违法失信行为记录名单”专栏（以下简称“严重违法失信行为专栏”），集中发布全国政府采购严重违法失信行为信息记录。
2015年1月30日，财政部通过“严重违法失信行为专栏”公布了311条在三年内受到行政处罚的严重违法失信行为记录。截至目前，该专栏已发布相关记录逾2000条。通过梳理近些年政府采购严重违法失信行为记录，对严重违法失信行为进行多角度分析，对于把握严重违法失信行为的发展趋势和监管重点具有重要现实意义。
二、政府采购严重违法失信行为界定和表现
（一）界定标准
按照违法失信行为造成后果的严重程度，我国将违法失信行为分为一般失信行为和严重失信行为。其中，严重违法失信行为主要包括三类：一是严重损害生命健康、破坏市场竞争秩序，拒不履行裁决、国防义务的行为；二是法律、法规、规章明确规定构成情节严重的行政处罚的行为；三是经行政处罚决定部门认定的严重失信行为。
何为政府采购严重违法失信行为？《政府采购法》及其实施条例、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)都未作出明确界定。《关于报送政府采购严重违法失信行为信息记录的通知》（财办库〔2014〕526号）将规定的行政处罚种类作为政府采购严重违法失信行为的界定标准，即供应商、采购代理机构在三年内受到财政部门作出下列情形之一的行政处罚，列入政府采购严重违法失信行为记录名单：①三万元以上罚款；②在一至三年内禁止参加政府采购活动（处罚期限届满的除外）；③在一至三年内禁止代理政府采购业务（处罚期限届满的除外）；④撤销政府采购代理机构资格（仅针对《政府采购法》第七十八条修改前作出的处罚决定）。
（二）具体表现
根据上述界定标准，结合政府采购法律法规，可以从国家和地方两个层面总结出政府采购严重违法失信行为的具体表现。
1.国家层面
《政府采购法》及其实施条例对于采购代理机构和供应商的违法行为及法律责任进行了规范，对照界定标准，笔者梳理了国家层面的严重违法失信行为，采购代理机构严重违法失信行为的具体表现为23种，供应商严重违法失信行为的具体表现为13种，如表1所示。
2.地方层面
在地方层面，我国各省市也先后颁布了政府采购的地方性法规规章，更多是对国家层面的补充和细化。下面笔者以《深圳经济特区政府采购条例》《深圳经济特区政府采购条例实施细则》为例，梳理了地方层面的严重违法失信行为，其中采购代理机构严重违法失信行为的具体表现为9种，供应商严重违法失信行为的具体表现为8种，如表2所示。
三、政府采购严重违法失信行为记录分析
“严重违法失信行为专栏”发布的记录数据不仅是政府采购严重违法失信行为的具体表现，也反映出政府采购实践中存在的突出问题。
随着我国经济体量的逐年增长，政府采购规模也随之不断扩大，各类严重违法失信行为数量亦迅速增加。由于“严重违法失信行为专栏”中行为记录的公布时限只有三年，且处罚期限届满会删除记录，因此笔者在分析政府采购严重违法失信行为发展趋势时无法通过该专栏获得连续多年的严重违法失信行为记录，主要依据的是《中国招标》和新闻媒体报道中提及的年度政府采购严重违法失信行为数据。如图1所示，2017年至2020年政府采购严重违法失信行为数据分别有277条、344条、480条、505条，数量呈逐年增长态势。2020年由于受新冠肺炎疫情影响，增速有所放缓。
根据数据的可得性，本文选取了“严重违法失信行为专栏”中2018年4月至2021年3月的691条数据。这些数据可分为三个完整的年度时段：2018年4月到2019年3月的44条，2019年4月到2020年3月的131条，2020年4月到2021年3月的516条。下面笔者从严重违法失信行为类别、处罚对象及处罚依据三个方面对这些数据进行分析。
（一）主要类别
数据显示，政府采购严重违法失信行为主要集中在提供虚假材料谋取中标、串通投标、无正当理由放弃中标、提供不合格产品和拒绝监督检查等方面。
如图2所示，供应商通过提供虚假材料谋取中标共有402条记录，占比58.2%，在所有严重违法失信行为中占比最大。供应商提供的虚假材料包括财务数据、各类认证证书、员工社保记录、业绩合同、检测报告、专利证书、发票和截图文件等。在政府采购中，一些中小微企业为了节约成本，经常不按时给员工缴纳社保，导致其不符合参加政府采购的基本条件；还有一些企业为获取商业机会，选择伪造相关记录（如提供虚假的社保证明或凭据）、业绩造假、提供伪造检测报告等来证明其资质与能力，导致其受到行政处罚。造成上述问题的主要原因在于造假成本较小，供应商为了获得中标资格，会不惜以身试法。
串通投标在政府采购严重违法失信行为中也占了很大比例，共有204条相关记录，占比29.5%。数据显示，政府采购活动中的串通投标主要有三种情形：第一种情形是供应商间串通。此类串通共有190条记录，占比最大，达93.1%。主要表现形式为多家供应商暗中联合起来，通过协商报价、共同进退等手段形成优势，或通过提供虚假材料，将其他供应商排斥在外，谋取高价中标。第二种情形是供应商与采购人或采购代理机构串通。此类串通共有13条记录，占比6.4%。第三种情形是供应商和评审专家串通。此类串通只有1条记录，为供应商评审过程中联系评审专家。供应商无正当理由放弃中标在严重违法失信行为中位列第三，共有72条相关记录，占比10.4%，包括拒不签订政府采购合同和擅自终止政府采购合同等。
供应商放弃中标资格不但会被处以罚金，也会在一段时间内禁止参加政府采购活动，因此中标、成交供应商一般不会选择无正当理由放弃中标资格，最终放弃中标很可能是因为串通投标未能达到预期或在招标采购中弄虚作假依然不具有履行合同的能力。
除了上述情形外，还存在个别的严重违法失信行为，包括供应商中标后提供不合格产品或假冒伪劣产品、拒绝有关部门监督检查等，以及招标代理机构违反政府采购法规的行为。
（二）主体分布
政府采购当事人包括采购人、供应商和采购代理机构。根据政府采购严重违法失信行为界定标准，供应商和采购代理机构是严重违法失信行为主体。
从“严重违法失信行为专栏”数据可以看出，被列入严重违法失信行为名单的大多为供应商，共有684条，占比高达98.99%。其中，货物类供应商最多，工程和服务类供应商较少。在货物类采购中，严重违法失信供应商一般为实验设备、医疗设备、教学设备等设备供应商，原因多数是为谋取中标而伪造产品检测报告或认证证书等相关材料。在服务类采购中，严重违法失信供应商主要集中于物业管理与城市维护等领域。在工程类采购中，严重违法失信供应商多集中于房屋建设与道路建设等领域。这两类供应商大部分由于提供虚假材料和串通投标而被列入严重违法失信名单。
除了供应商外，还有6家采购代理机构也被列入严重违法失信名单。采购代理机构的严重违法行为包括：拒绝向供应商发售招标文件并且招标文件的提供期限不足5天；按照采购人的要求将投标人的注册资本、公司成立时间、具有特定金额的合同业绩等条件作为评审因素；未按照规定执行政府采购政策，非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地，限定或指定特定的专利、商标、品牌或者供应商，设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关；在政府采购资格预审抽签环节中事先预定中签人；在代理政府采购项目过程中未严格把控，工作人员允许供应商对开标后的投标文件进行修改并劝说评审专家违规进行二次评审；逾期退还承包商投标保证金等。
（三）处罚结果及依据
政府采购监管机构对于严重违法失信供应商的行政处罚包括罚款、没收非法所得、列入不良行为记录名单、禁止1～3年内参与政府采购业务等。其中，罚款是最常见的处罚方式，禁止参与政府采购业务的处罚也较多。供应商被禁止参加政府采购活动的具体期限要根据其违法行为及影响大小确定。数据显示，禁止一年内参加政府采购活动的供应商有407家，占59.6%；禁止两年内参加政府采购活动的供应商有76家，占11.1%；禁止三年内参加政府采购活动的供应商有176家，占25.8%。
政府采购监管机构对采购代理机构的行政处罚包括警告、罚款、没收违法所得、禁止1~3年内代理政府采购业务等。从处罚结果来看，有5家招标代理机构被禁止代理政府采购项目，3家招标代理机构被罚款。此外，监管部门还根据具体情况作出了整改或其他形式的处罚。
各地政府采购监管部门对严重违法失信行为的行政处罚主要依据《政府采购法》及其实施条例、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)等相关法律制度。除了国家层面的法律法规，有些省市的行政处罚是以政府采购地方性法规规章为依据，并拥有一定的自由裁量权。如深圳市监管部门依据《深圳经济特区政府采购条例》对相关主体进行处罚，吉林省监管部门依据《吉林省财政部门行政处罚裁量标准》对相关主体进行处罚等。
四、结论及启示
通过上述对政府采购严重违法失信行为记录的分析，可以得出以下结论和启示 ：
一是政府采购严重违法失信行为数量呈现出逐年增长的趋势（见上文2017年至2020年统计数据，除2020年因新冠肺炎疫情影响增速有所减缓外）。这说明在政府采购实践中严重违法失信行为比较突出，我国应不断完善政府采购诚信体系建设，加大违法失信主体惩戒力度，进一步规范政府采购当事人行为，加快构建公平竞争的政府采购市场环境。
二是政府采购严重违法失信行为以提供虚假材料谋取中标、串通投标、无正当理由放弃中标三类最为突出。此外，还存在供应商中标后提供不合格产品、招标代理机构违反政府采购法规等情形。政府采购监管部门应针对突出严重违法失信行为加强监管：一是细化弄虚作假和串通投标的认定标准和自由裁量权；二是完善政府采购诚信体系建设，加强对信用信息在政府采购中的奖惩应用，加大供应商弄虚作假和串通投标成本；三是在政府采购电子化应用的基础上通过引入大数据、人工智能等新技术和手段降低核实虚假材料和认定串通投标的成本和难度，提高监管效能。
三是严重违法失信行为主体以供应商为主，采购代理机构占比较小。在具有严重违法失信行为的供应商中，货物类供应商最多，且主要是因提供虚假材料而受到行政处罚的设备供应商，工程类和服务类供应商则相对较少。针对供应商尤其是设备供应商这一主要的严重违法失信行为主体，监管部门应加强精准监管，进行专项治理 。
四是政府采购监管机构对于严重违法失信供应商的行政处罚以罚款和禁止1~3年内参与政府采购业务最为常见，对于采购代理机构的行政处罚以禁止1~3年内代理政府采购项目最为常见。政府采购监管机构应加强对供应商和采购代理机构的事中事后监管，积极推进“互联网+”招标采购，借助新技术进一步规范业务流程、提升监管水平和效率。对于严重违法失信行为较突出的省市，地方政府应在《政府采购法》及其实施条例等法律法规的基础上，根据自身特点制定和完善相关制度，加强对政府采购严重违法失信行为的监管力度。
