贯彻落实“建设全国统一大市场”要求
推动招标投标领域的高质量发展
中国招标投标协会 芮丽梅 石国虎
近日，中共中央、国务院正式颁布《加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》），提出我国将从基础制度建设、市场设施建设等方面打造全国统一的大市场。
这是党的十九大以来，继《优化营商环境条例》（国务院令第722号）《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》之后，我国完善社会主义市场经济体制的又一重要纲领性文件，对于促进高质量发展、构建新发展格局有重大意义。
一
优化营商环境破立并举，
构建招标投标制度与规则的新格局
（一）破：存量政策的清理废除
《意见》提出，要持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定和做法。目前，各地招标投标法规政策文件总量偏多，规则庞杂不一，加重了市场主体的合规成本。地方保护、所有制歧视、擅自设立审核备案证明事项和办理环节、违规干预市场主体自主权等问题时有发生。根据2021年国家发展改革委发布的《关于建立健全招标投标领域优化营商环境长效机制的通知》（发改法规〔2021〕240号），要以问题最为突出的市县一级为重点，加大对招标投标制度规则的清理整合力度。除少数调整政府内部行为的文件外，各区县一律不再保留或新制定招标投标制度规则类文件。
（二）立：增量政策的目标任务
根据《意见》，制定招标投标和政府采购制度规则要严格按照国家有关规定进行公平竞争审查、合法性审核。各地制定出台有关招标投标制度规则，要充分听取市场主体、行业协会商会意见，现有文件可以解决或者修改后可以解决有关问题的，不再出台新文件。
破立并举，力行简政之道，推动各地方加强本区域招标投标制度体系的规划，强化对招标投标制度的监督指导，将从制度上刹住各地方利用制度规则设置隐形壁垒的可能，构建以优化营商环境为核心的招标投标制度与规则新格局。
二
创新招标投标理念，让要素自主有序流动，
提高要素市场化配置的效率
提升要素资源的市场化配置效率是实现统一大市场的内在要求。2020年4月，中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要“推动要素配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最大化”。本次《意见》明确，要实施统一的市场准入制度，维护统一的公平竞争制度，并提出了具体的改革任务。市场准入制度、公平竞争制度是要素资源流动所必须依据的市场规则，两份文件的要求一脉相承、逐步深化，体现了国家决心通过强化统一的市场基础制度规则来提高要素资源配置效率的政策逻辑。
（一）树立遵循“统一市场准入制度”的招标投标理念
《意见》提出，严格落实“全国一张清单”管理模式，严禁各地区自行发布具有市场准入性质的负面清单。要研究完善市场准入效能，依法开展市场主体登记注册工作。市场准入效能是针对商品和服务，市场主体登记注册则是针对法人和自然人，国家通过实施统一的准入规则标准，意在打通规则堵点、促进要素资源的自由流通。在招标投标领域，商品和服务、法人和自然人分别是招标投标活动的客体和主体，其准入规则标准与招标投标活动息息相关，既是招标代理机构作为投标人参与市场竞争、维护自身权益应掌握的市场规则，也是招标采购人员依法合规开展招标采购工作应该遵循的重要依据。
（二）树立遵循“公平竞争审查制度”的招标投标理念
《意见》指出，要维护统一的公平竞争制度，坚持对所有市场主体一视同仁、平等对待。2021年6月，市场监管总局、国家发展改革委等5部门联合发布了《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号），对市场准入与退出标准等作了详细规定。此前，企业在什么地方注册，都有着明显的地域标签，企业要跨地域运营，是子公司还是分公司的形式存在，在各地受到的待遇和所支付的成本并不相同。如今，依据《意见》和《公平竞争审查制度实施细则》，没有法律、行政法规或者国务院规定依据，要求经营者在本地注册设立分支机构、在本地拥有一定办公面积、在本地缴纳社会保险等做法，均属于排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动，属于违法行为。
（三）树立遵循“市场决定要素价格”的招标投标理念
价格形成机制是要素配置市场化改革的核心。《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调，“要引导市场主体依法合理行使要素定价自主权，推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价规则转变”。需要指出的是，在招标投标领域，有的地方还在强行推出“最低价中标”方法，人为扭曲市场的真实供需与价格，降低甚至遏制了招标投标的择优功能，使得不少优质的要素无缘进入市场，最终将阻碍行业的高质量发展。
因此，从“全国统一大市场”的高度审视当前的招标投标工作，创新重点是解决“招得好不好”的问题。
三
加速推进招标投标活动全流程电子化，
打造有序开放、安全高效的招标投标体系
《意见》要求，要深入推进招标投标全流程电子化，加快完善电子招标投标制度规则、技术标准，推动优质评标专家等资源跨地区跨行业共享。自2013年国家发展改革委等八部委颁布《电子招标投标办法》以来，从中共中央、国务院顶层设计高度对招标投标全流程电子化提出具体要求尚属首次，表明了国家将从构建“全国统一大市场”高度加速推进电子招标投标的意志。
（一）打通全流程电子招标投标的流程与程序
当前，招标采购线下线上双轨交易的局面尚未得到根本改变，距离全流程电子化还有明显差距，症结之一就是制度标准跟不上。以纸质文件和人工操作为制度基础，不能完全适应电子交易的要求，要突破现有纸质招标框架下形成的思维定势，以更新、更高、更包容的理念进行制度创新。根据国家发展改革委法规司负责人近一年来应邀出席中国招标投标协会（以下简称中招协）会议的讲话看，国家将加快完善电子招标采购法规制度。以修订《招标投标法》为契机，对依法必须招标项目全面实行电子招标提出明确要求，增强招标投标程序规定对电子招标投标的适用性。研究修订《电子招标投标办法》，完善电子招标投标的基础性程序和各方权利义务关系，明确远程异地评标和电子辅助评标的基本规范要求。
（二）建立联通的标准与要求
2022年3月29日，国家发展改革委法规司负责人在电子招标投标全流程技术标准编制工作部署会上指出，要以技术标准编制为抓手，纵深推进招标投标全流程电子化。编制工作既要考虑技术的基础性标准，也要考虑前瞻性、引领性，技术标准不能落后于改革实践。据悉，本次编制工作涉及16项技术标准，第一批共计8项标准已于近日启动，预计将于2022年底完成；第二批8项标准计划于2022年下半年部署编制，2023年底基本完成。
（三）加速推进远程异地评标
这是落实“优质评标专家等资源跨地区跨行业共享”的技术支撑和关键抓手。现行的9套国家标准招标文件范本中，最早的《施工招标文件范本》距今已有15年之久，均是以纸质招标为主的范本体系，已很难适应电子化招标的要求。从业务流程看，标准文件体系对招标、投标、开标、中标、合同签订等均有详细规定，唯独缺少对如何评标的详细规定，这也使得实践中开展远程异地评标缺乏业务依据，在监管上陷入困境。为此，建议尽快修订出台以全流程电子化招标为主的标准招标文件范本体系，加速推进远程异地评标，落实“优质评标专家等资源跨地区跨行业共享”的国家要求。
（四）创新监管理念和手段，鼓励区域协同监管和行业协会监督评议
《意见》提出，鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范；鼓励行业协会商会、新闻媒体、消费者和公众共同开展监督评议。可以看出，鼓励区域协同监管和行业协会监督评议是国家以“大监管”适应“大市场”的理念创新和手段创新。
区域协同监管的要求中，“规则、资源、信息、信用”等数字化特征将贯穿始终。2022年3月，国家发展改革委率先发布了《关于推动长江三角洲区域公共资源交易一体化发展的意见》（发改法规〔2022〕355号）就是明显的例证。未来，京津冀、成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域通过信用监管、智慧监管等新手段开展监管联动、跨省通办、联合执法将成为可能。
鼓励行业协会商会开展监督评议，就是把行业协会商会纳入了建设统一大市场下的“大监管”范畴，发挥行业协会的行业自律作用和专业咨询作用，从社会监督角度配合提升监管效能。2020年以来，中招协应会员单位要求，帮助诊断了多起招标投标争议，并出具了相应的书面咨询意见，为有关地方和行业部门开展监督工作提供了专业参考。下一步，中招协及各地方协会应以此为契机，提升自身专业咨询能力，主动服务，为行业监督评议贡献更大力量。
总之，在“建设全国统一大市场”的新格局下，我们要构建招标投标制度与规则的新理念，提高要素市场化配置的效率，加速推进电子招标投标体系，为推动招标投标领域的高质量发展作出贡献！
