关于工程总承包的深度解读（上）

2019年12月23日，住房和城乡建设部与国家发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（以下简称《工程总承包管理办法》），该办法自2020年3月1日正式施行。作为政府部门发布的规范性文件，《工程总承包管理办法》对于工程总承包的发展所能起到的作用不言而喻，但应如何正确理解其全部内容以及工程总承包做法的原出处即国际工程的行业惯例，业界的认识并不一致甚至存在较大差距，这一点如果不能达成广泛共识，将影响对《工程总承包管理办法》的有效执行。

一、国内与国际工程界在工程总承包理解上的差别

（一）工程总承包的定义

确切地说，“工程总承包”是一个中国词汇，在国际上并没有工程总承包的成型说法，通常需要使用FIDIC（Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，国际咨询工程师联合会，法文缩写为FIDIC）的术语即P&D+B（Plant Design and Build，工厂设备与设计＋施工，简称P&D＋B）或EPC（Engineering Procurement and Construction，设计、采购、建造，简称EPC）进行表述，所以准确掌握国内工程总承包的习惯用法与FIDIC术语之间的关系，对我国工程投资与建筑业各类企业正确理解工程总承包与国际工程界接轨的操作要点，以及更好地“走出去”具有重大的意义。

工程总承包即P&D+B和EPC的定义：由一个“工程公司”同时以承包（整体工程或大部分工程的“总价包干”）的方式承担工程设计与工程施工两项任务。明确地讲，工程总承包就是设计与施工的一体化承包，是工程建设项目管理的一种模式，其中可以细分的P&D+B与EPC均为工程总承包项目实施的具体方式。需要说明的是，国际上的“工程公司”多数“出身”于原工程设计企业。

FIDIC组织理解的工程总承包模式应包括P&D+B与EPC两个类型，从历史上看，FIDIC自始至终推行的是其彩虹系列合同中的黄皮书。1963年发布了第一版黄皮书，此后又分别于1980年和1987年单独发布了第二版及第三版黄皮书，并于1999年第一次、2017年第二次发布“FIDIC合同族系”时均对黄皮书进行了更新，这使得P&D+B（即黄皮书）与施工总承包管理模式下使用的Cons，即红皮书成为FIDIC重点持续推出的两种主要管理模式。随着P&D+B方式的推进，派生出了另一种工程总承包方式——1995年FIDIC组织推出的D+B（Design-Build，设计-施工，简称D+B）与交钥匙方式，并在1999年推出合同族系时将D+B与交钥匙方式规范为EPC-交钥匙方式，但在1999年及2017年两次颁布的合同族系中，均未再提及D+B方式。所以我国工程建设从业人员在谈及工程总承包甚至编制相关文件时，可以不再提及D+B方式，因为它已经被EPC-交钥匙方式取代了，但对工程总承包模式而言，只提EPC而不提P&D+B则是片面的。

（二）P&D+B与EPC方式的异同

1．共同点

两种方式均具有由设计与施工两方共组为项目合同的一方，并由其同时对项目的工程设计与工程施工两项任务进行承包。项目中所包括的“建筑设备”，其采购特点一般仅需按照供货商的产品样本从中进行选型即可进行采购。

2．不同点

P&D+B方式中，项目中除可能的建筑设备外，一般还含有“生产设备（Plant）”，生产设备均需经过按项目具体条件进行产品设计的过程，然后才能进行生产制造，再经历到工地现场进行安装与试运行等一系列复杂过程。所以上述生产设备的设计本身就超出了工程设计的定义范围，其管理模式不再使用“工程设计（Engineering）”一词，只得使用词义更加宽泛的“设计（Design）”来取代。

3．生产设备产品设计的步骤

该设计步骤可供含生产设备/工艺处理设备的市政公用工程提出P&D+B等方式下不同设计阶段图纸要求时参考。

（1）设计任务书编制。根据市场与技术发展要求编制设计任务书（相当于建筑业的功能需求论证或方案设计任务书）。

（2）方案设计或初步设计。设计方案或其原理或机构运行图，提出初步性能参数（相当于建筑业的方案设计及说明）。

（3）技术设计。总（装配）图及重要的部件装配图、设计与计算说明书（相当于建筑业的初步设计）。

（4）加工或工作图设计。总装配图的调整、部件装配图、全部零件图及加工图纸（相当于建筑业的施工图）。

（5）在P&D+B方式下提出招标用图纸。虽然按照FIDIC的解释，雇主应提供的设计文件是“使生产设备符合业主编制的纲要或性能规范”，所以招标人需要根据项目具体情况尽可能提交上述（1）、（2）两类情况下的图纸，如不具备条件，仅提供（1）类情况下的文件也可以。

4．不同类型合同方式下的计价方式和项目管理

实际上，在各种类型的合同方式下（如Cons、EPC等），项目都可能存在Plant，但合同的计价方式根据合同方式的不同会有较大的不同。

在EPC交钥匙方式下，可能产生的结果是，只要不违反FIDIC在EPC合同文本中提出的四项“不适用条件”，项目合同内的全部工程都可以进行“总价包干”，项目风险几乎全部由工程总承包方承担，此种情况下，业主方在合同价等方面的风险极小，所以项目的业主方对工程总承包的授权（即项目决定权的转移）亦将很大，从而使项目的业主方管理得到大大的简化，业主方的项目管理往往不再需要委托“FIDIC工程师”负责，只需选定“业主代表”负责EPC项目的“质量监理”即可。

在P&D+B方式下，由于受生产设备设计及采购过程的复杂等管理因素影响，项目很难一次性地完全清晰，合同规定的设计内容（Design）除“工程设计（Engineering）”外，尚包括不属于工程设计的生产设备的产品设计，难以进行合同范围内全部工程的“总价包干”，所以必须给不能进行总价包干的部分工程内容留下以其他计价方式进行承包的空间。久而久之且推而广之，哪怕项目中并没有多少工业生产设备，只要项目具有较多的不可预见因素，也可以利用P&D+B合同的多种计价方式加以解决。

在项目管理上方面，P&D+B项目的风险既不像施工总承包模式（使用FIDIC Cons）那样几乎全部留给了业主方，又不像EPC方式那样将项目风险几乎全部转移给工程总承包方，所以既无须像施工总承包模式那样委托“FIDIC工程师”负责业主方的项目管理，也不能像采用EPC方式那样只指定“业主代表”负责，而是应选定一个“工程师代表”（FIDIC组织2017年合同族系给出的新界定）负责业主方的项目管理工作。

（三）采用工程总承包模式需要解决的问题

1．工程总承包模式在我国的实际应用情况

从国际工程界的工程总承包模式即历史与现行的P&D+B、D+B/交钥匙以及EPC交钥匙等承包方式推行的情况看，工程总承包模式在国际工程界的市场份额从1985年的大约5%提升到2005年的大约45%，按照天津大学何伯森教授十五年前的判断，到2015年将达到约55%，而在1985年占市场份额约80%的施工总承包模式到2015年将只剩下约1/3的市场份额，工程总承包模式将取得巨大的发展。工程项目管理模式的这一改变无一例外是由项目的业主方决定的，但为什么在市场经济条件下建设项目的业主方会集体倾向于更多地采用工程总承包模式，其动因是什么呢？这主要是因为业界看到了工程总承包模式带来的好处——可以在基本保证工程建设项目设计素质的同时，明显地减少项目的投资与其他风险。业主方的集体行动代表了社会的整体发展方向，而我国工程总承包模式的推进与此相比差距却很大，除去总的市场份额不足外，在各个领域已推行的工程总承包项目中，还有很大比例的项目（估计达到70%甚至更多）是属于采用“费率招标”和“费率合同”的假“工程总承包”。

2．工程总承包模式的特色和问题

工程总承包模式是如何实现上述优势并打动项目业主方的？它的主要工作机制是什么？

众所周知，节省项目的投资在设计阶段的占比一般约为70%到85%，所以抓好设计阶段对投资的节省至关重要，这一点对发达国家如此，对我国亦如此。在施工总承包模式下，一般情况下会通过招标投标选定方案设计，所以在方案设计阶段就存在竞争，通常会选择相对优化的方案设计；而到了工程设计阶段，由唯一的一家已中标的设计单位所做出的工程设计就不会存在如此的竞争。只有通过工程设计的市场竞争使建设项目取得优化的设计成果，才能从根本上达到既保证项目的设计品质又节省项目投资的目的。

工程总承包模式改变了施工总承包模式下设计方与施工方为相互独立的两方、由设计方责任造成的工程设计变更而使施工方有权向建设单位提出索赔的机制。因为在施工总承包模式下设计方的错误无法由施工方以承包的方式承担足额损失，只能转由业主方承担，反过来又造成设计方的责任心不足，从而使工程项目普遍发生由施工总承包提出的因设计修改或变更造成的经济洽商与索赔。所以增强设计方的责任感和提升工程设计的质量是业主方的普遍要求，而工程总承包模式正好能满足这一要求。

在项目的参与方中，业主方往往不那么“专业”，通常只能在施工总承包模式下通过选聘“FIDIC工程师”并借助其管理能力来提高自身管理的专业水平。但在施工总承包模式下，项目的风险基本上是由项目业主方来承担，按照风险管理的基本原则，当项目的风险无法转移或规避时，这一风险最好由最适宜承担的一方来承担，显然业主不是这样的一方，所以在工程总承包模式形成并成功运行的基础上，集设计与施工两项项目管理工作与责任于一身的“工程公司”就成为这样的一方。由于“总价包干”的责任机制及业主对其的极大授权，其在管理的幅度与深度上也极大地简化了业主方的管理。

优化项目管理是工程建设全行业的重要任务，如果只能采用施工总承包的项目管理模式，很容易走向“低价竞争”的恶性循环，目前在我国甚至已经出现了“低价投标高价索赔”这一顽疾，这种粗放式经营早已不适应我国建筑业发展的要求，而工程总承包模式的推广正是为突出技术的竞争而不仅仅是价格的竞争所打开的一条出路。

二、我国推动工程总承包的进展回顾

早在20世纪90年代，当时的建设部就开始大力推行工程总承包这一项目管理模式。2003年，建设部又发布指导意见，提出培育与扶植工程总承包企业。经过二十年左右的努力，工程总承包在部分项目尤其是工业项目中取得了较为明显的进展，但在房屋建设项目中仍步履维艰，目前房建建设工程中的“工程总承包”绝大多数是“费率招标、费率合同”的“假EPC”。

认识上的差距是重要原因，有时会产生重大的影响。如前一段时间，许多设计单位公然撰文反对采用工程总承包方式，认为“国际经验不可取”“没有上位法的支持”“应该由一个设计单位一张蓝图绘到底”才好，这些设计单位其实是在用传统方式看问题，更多地是站在自身角度去争取本单位设计工作的“量”而不是追求设计工作的“质”，且不希望在工程设计阶段再去参与竞争。笔者认为，现代的设计不能再走“以量取胜、低价竞争”的老路，否则工程设计的优化将再度成为空话。

2011年12月，国家发展改革委等九部委按照国务院《招标投标法实施条例》的授权，共同签发了作为国家标准的《标准设计施工总承包招标文件》，将我国的工程总承包模式定义为“设计施工总承包”，这一定义较为准确地抓住了两类工程总承包方式的共性，在其所附的合同通用条款中既规定了在项目中按“总价包干”方式进行承包的工程，又规定了除此之外的“暂估价工程”与“暂列金工程”，体现了P&D+B方式的特性，构成了完整的工程计价体系，同时也为在工程总承包方式下继续执行工程量清单计价规范和建设监理制提供了空间。

2019年12月，住房和城乡建设部与国家发展改革委联合发布《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》，进一步明确了工程总承包遵循的原则、范围、项目发包和承包的要求、工程总承包单位条件和责任、项目实施要求等。

近年来我国工程总承包推进的进展并不大，其中一个重要原因是全行业未能摆脱多个既得利益集团利益之争的思维，不能否定出现了各方利益博弈，以及陷入了追求力量平衡的利益博弈。要解决这个问题，作为政府主管部门首先要考虑的应是社会整体利益是否得到了保护，而作为企业尤其是国有大型企业首先要考虑的也应该是社会利益的最大化。

对历史的经验教训必须汲取，主管部门必须有整体思维和大局意识，否则推行工程总承包的努力可能会像2003年建设部在建筑业推动工程总承包模式一样再次失利。

三、工程总承包采购的操作要点

（一）必须坚持工程总承包招标的前置条件

1．方案设计与可行性研究报告

工程项目要建设的是一个技术实体，方案设计的选定过程本身就是项目的技术可行性研究，是项目可行性研究报告的基础和重要内容，且项目的各项管理目标均体现在项目的可行性研究报告之中，所以在施工总承包模式下项目的方案设计通常要通过招标投标竞争择优决定。在项目可行性研究报告（捆绑中标的方案设计）未获得投资人决策层批准前，方案设计不能最终确定，项目的各项管理目标也不能确定，工程的招标采购无法正常进行。工程总承包模式下，其招标采购的前置条件并没有发生变化。

2．国际工程界“概要设计（SD）”及“扩展设计（DD）”概念的引入

住房和城乡建设部发布的《建筑工程设计文件编制深度规定》（2016版）对房屋与市政两个类型项目的方案设计、初步设计与施工图设计三个阶段的设计成果应达到的深度做出了规定，但相关规定所要求达到的深度与国际工程惯例所要求达到的深度还有一定差距，会影响工程总承包招标文件及投标文件编制的深度要求。

（1）方案设计。目前住房和城乡建设部对方案设计深度的表述与国际工程界表述的设计深度存在差距，即除建筑设计图纸外的其他专业设计深度明显不足，此点对项目施工总承包模式下的全部设计由一家设计院完成的情况影响并不大，因为在此情况下设计单位可以“一张蓝图绘到底”，各阶段成果之间的衔接在一个设计单位内部进行，其中间过程如何相互衔接并不太重要。但对于在工程总承包模式下全部设计被分为方案设计（属咨询工作）与工程设计（初步设计或扩大初步设计，属承包工作）两个阶段，又由不同设计单位分别完成的影响就很大，很可能会造成在此方案设计基础上进行的下一步设计出现歧义，或使得“技术标”的评审过程发生困难。针对上述情形，笔者提出如下两点建议：

一是住房和城乡建设部需要调整方案设计深度的表述，达到国际工程界相应的SD （Schematic Design，概要设计，简称SD）的深度要求，以此作为工程总承包招标文件的设计文件。

二是目前可以采用国际工程界对应于方案设计的SD的深度表述，将其形象地表述为“深化方案设计”，并作为招标文件。

（2）初步设计。随后的初步设计深度的表述也存在着问题，即我国的房屋建筑工程的初步设计深度不足以编制全部的工程量清单，我国自2003年起实行的《建设工程工程量清单计价规范》就是以施工图作为启动编制工程量清单的设计文件，所以我国的初步设计仅可作为衔接方案设计与施工图设计中间的技术链环，不宜作为编制工程量清单的基础设计文件，因为其不具有相应的商业价值。但是工程总承包的招标机制又需要将初步设计图纸作为投标及报价的基础技术文件，故其必须具有商业价值。基于此，笔者提出如下建议：

一是住房和城乡建设部需要调整初步设计深度要求的表述，达到国际工程界相应的DD（Design Development，扩展设计，简称DD）的深度。这方面住房和城乡建设部可以学习工业和信息化部颁布的《石油化工项目设计文件编制深度的规定》，只需在初步设计编制深度要求的最后表述中插入初步设计“应满足编制工程量清单的要求”即可。

二是在目前可以先按照“扩大初步设计”图纸进行表述，使“可编制工程量清单的深度要求”达到作为投标技术文件的深度要求即可。

（3）方案设计和投资估算编制办法。应使用及扩充使用正规的方案设计和投资估算编制办法。住房和城乡建设部曾经发布过《市政工程投资估算编制办法》，并将其作为项目可行性研究报告投资估算编制的基本依据文件，但由于房屋建筑的可行性研究报告编制并未像市政公用工程一样统一由住房和城乡建设部（工程设计的上级政府主管单位）负责，笔者建议住房和城乡建设部应协调国家发展改革委共同制定房屋建筑的方案设计和投资估算编制办法，以应对工程总承包管理模式现实需求及下一步发展的不时之需。

（4）可行性研究报告相关文件。对于项目可行性研究报告编制的其他依据性文件，如土地、规划、环评、社评等需要同步办理的成果及需要履行的工作程序也应及时完成，以保证项目可行性研究报告不是“可批报告”，使工程总承包的招标文件扎实可靠。

（二）必须突出工程设计的竞争与优化工程设计的作用

1．设计的竞争是工程总承包的核心

鉴于设计阶段在可以节省的工程造价中占有重要地位，所以必须充分利用好工程设计阶段的投标竞争，常见的举措是各工程总承包投标人各自提供一份技术标以实现优化设计竞争。

在工程总承包的体系中，首先在方案设计阶段就要提出清晰明确的方案设计任务书要求，并通过招标投标方式在多个投标人提供的方案设计中选择最符合任务书要求的方案设计作为中标方案设计，这是避免此后的工程设计发生重大修改甚至颠覆性修改的前提与必要条件。

以中标的方案设计（参阅前述SD图纸的表述）作为工程总承包招标的技术文件，同时提出几个必要的配套技术附件，如工程设计任务书、主要材料设备品牌清单等。投标人以招标文件为基础，各自编制自身的扩大初步设计文件作为投标的技术图纸，并在此基础上填制自身的工程量清单，进行“总价包干”的工程量清单报价。

除此以外，业主方还要设置一些其他必要的文件作为招标条件。

2．技术标评标需考虑的主要因素

技术标评标需考虑的主要因素如下：技术标投标文件是否忠实于招标文件的技术标（即投标的扩大初步设计/DD图纸是否忠实于招标的方案设计或深化方案设计/SD图纸）；技术标投标文件的编制深度（DD设计）是否达到可供编制工程量清单的深度；技术标投标文件是否进行了优化设计，具有技术的先进性；技术标投标文件是否保留了必要的宽裕量（即是否规避了明显的技术风险）；对P&D+B方式的工程总承包项目，生产设备或生产线的生产工艺设计是否先进可行，且与工程设计是否能够良好衔接； 材料设备品牌清单的要求是否已纳入设计的考虑之中；如招标文件允许对招标技术文件进行优化，是否有优化且节约了成本。

3．总价包干并非盲目地冒险承包

总价包干首先必须基于总价合同或大部分工程的总价合同，但并不是让工程总承包方在没有技术文件支持且没有工程计量的基础下盲目地冒险承包，否则投标人将是FIDIC文件所说的“最无知的投标人、最鲁莽的赌徒，绝不是最好的投标人”，其合同也将是不可持续的。没有工程设计的优化竞争及依据投标图纸编制的工程量清单，就没有总价包干的基础。工程总承包条件下需要达到全部工程或大部分工程总价包干的目的，是在一个新的设计体系下以新的工程量清单为基础的承包。（未完待续）

作者： 孔 晓

作者单位：北京京园诚得信工程管理有限公司

来源：《招标采购管理》