■ 杨彬权 李海英
2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，“要切实履行行政裁决职责，重点做好自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面的行政裁决工作，更好地为经济社会发展服务。”同时，政府采购行政裁决被《意见》明确列为行政机关履行行政裁决职责的重点工作。2020年，财政部会同司法部在内蒙古、上海、深圳三地开展了第一批政府采购行政裁决示范点建设。实践证明，第一批示范点建设效果显著、远超预期，且政府采购行政裁决示范点即将“扩容”。为有效运用行政裁决及时化解政府采购纠纷，切实维护采购各方当事人的合法权益，营造公平有序的市场竞争环境，本文试图对政府采购行政裁决纠纷解决机制之构建提出一些谏言，以期提升政府采购行政裁决纠纷解决机制法治化水平，进一步推动我国政府采购行政裁决工作向法治化、规范化道路走深走实。
可行性分析
行政裁决是指，行政机关在接到当事人提出申请后，依照法定职权对与行政管理活动密切相关的民事纠纷作出裁决的行为。行政裁决既是一种行政行为，也是一种纠纷解决机制。行政裁决能够解决大多数与行政管理活动密切相关的民事纠纷，其中也包括政府采购纠纷。
行政裁决解决政府采购纠纷的可行性在于以下三点：一是部分政府采购纠纷不属于行政纠纷，而是民事纠纷，且这些民事纠纷与政府采购监管部门的监管职责密切相关，通常在政府采购监管部门履行监管职责的过程中发生。二是政府采购监管部门解决这些民事纠纷具有非常强的专业性、高效性，且当事人往往能够接受裁决结果。三是当前存在的政府采购投诉处理工作为高效化解政府采购纠纷积累了丰富的实践经验，也为政府采购行政裁决纠纷解决机制的确立与完善奠定了基础。因此，运用行政裁决手段解决部分政府采购纠纷在我国具有一定的必要性和可行性。
定位和优势
行政裁决在整个政府采购纠纷解决机制中发挥着关键作用，属于非诉讼纠纷解决机制，是政府采购纠纷解决机制和手段的新发展，也是有效化解政府采购纠纷的“主渠道”。
行政裁决在解决政府采购纠纷方面具有显著优势，主要表现在以下四个方面：一是行政裁决部门具备高度的专业性和丰富的经验，能够高效、准确地处理各类纠纷，为行政机关节约了信息成本和社会纠偏成本。二是行政裁决化解纠纷更为有效。若双方采取调解方式解决纠纷，调解协议对纠纷双方不存在法律约束力。若双方不自觉履行，则纠纷无法化解，但行政裁决结果对纠纷双方具有法律约束力，有利于纠纷的实质性化解。三是行政裁决能够及时化解纠纷。相比之下，如果当事人选择采取诉讼方式，则解决期限可能较长，一旦未能及时获得救济，容易导致供应商的商业利益受损。四是行政裁决较质疑程序更加公正。质疑处理人员往往由采购经办人担任，使得质疑程序的有效性受到质疑，而行政裁决则具有准司法性质，裁决机关根据纠纷当事人的申请进行居中裁决，确保更为公平和公正的结果。
需要注意的是，不能简单地将投诉处理决定的性质解释为行政裁决。行政裁决与投诉处理在双方当事人、适用范围、审理方式以及救济方式等多个方面存在显著差异。行政裁决应当被视为对投诉处理的制度重构和流程再造，两者并非一回事。
构建之法
——行政裁决主体。
根据《深化政府采购制度改革方案》，在行政裁决试点探索阶段，应积极探索并建立独立的行政裁决机构。独立的行政裁决机关有利于积极发挥行政裁决效率高、专业性强、程序简便的特点。鉴于财政部门在处理政府采购投诉过程中积累了丰富的经验，由财政部门作为政府采购纠纷行政裁决的主体具有现实意义。
为增强政府采购行政裁决机构的专业性，笔者认为，一是推动机构人员专业化。行政裁决人员应当具备采购和法律专业的双重背景，且一部分应为原裁决部门的裁决人员或行政执法人员（有可能原来兼职本行政管理领域的行政裁决职能），另一部分可考虑法院民事审判庭的工作人员。同时，可采用常任和聘任相结合的方式任用行政裁决人员，一方面可以委托独立的专职裁决人员，另一方面可以从相关学者、专家中聘任兼职裁决人员。二是设立行政裁决委员会。县级以上地方人民政府设立行政裁决委员会，其成员既包括相关政府执法部门，也包括各行政管理领域的专家、学者等专业人士。行政裁决委员会对案情重大、疑难、复杂，以及专业性、技术性较强的行政裁决案件提供咨询建议，并有权对行政裁决审理规则尺度和行政裁决制度的专业化建设提出建议。
——行政裁决范围。
政府采购行政裁决主要针对的是与采购管理活动密切相关的民事纠纷，而这类纠纷必须是在财政部门采购监管职责范围内的事项，包括供应商与采购代理机构、采购人与供应商、采购人与采购代理机构、供应商相互之间的纠纷，以及在政府采购合同履行过程中不涉及公权力的民事纠纷。如果在政府采购行政裁决处理过程中发现其他违法违规行为，则不得利用行政裁决手段进行处理，而应当另行以其他行政监管方式予以处理。
——行政裁决程序。
政府采购纠纷行政裁决的法律程序一般包括申请、受理、审理、裁决等阶段。
在申请阶段，政府采购纠纷当事人申请行政裁决一般要在法定期限内提交书面申请书和相关证据，行政裁决机关要对申请进行审查，对不符合条件的申请，通知当事人不予受理并说明理由。申请行政裁决的文件不符合规定的，应当在7日内补正。期满未补正的，该请求视为未提出。政府采购纠纷当事人申请行政裁决应当提交裁决申请书，申请书应当载明当事人的基本情况、裁决请求事项、事实与理由、相关证据等。
在受理阶段，裁决机关应当在收到行政裁决申请书之日起5个工作日内对行政裁决申请书进行审查，经审核资料齐全、符合受理条件的，应当在收到申请书之日起5个工作日内向申请人发出裁决受理通知书。申请裁决资料不齐全、需要补充资料的，应当在5个工作日内一次性书面告知申请人，可以当场补正的，应当当场补正。补正后符合受理条件的，应当予以受理。有下列情形之一的，行政裁决机关不予受理行政裁决申请：对政府采购过程中的行政纠纷或者对行政权力行使的合法性提出行政裁决的；申请人或者被申请人不是纠纷当事人的；行政裁决作出后，当事人就同一事由再次申请裁决的；双方当事人订有仲裁条款的或事后达成仲裁协议的；一方当事人已经提起诉讼的；认为依法不予受理的其他情形。对裁决申请不予受理的，行政裁决机关应当自收到申请书之日起5个工作日内书面通知申请人。
在审查与裁决阶段，行政裁决委员会受理政府采购纠纷裁决申请后，应当向被申请人送达裁决申请书副本及答辩通知书，并告知被申请人的权利。裁决工作人员与当事人有利害关系或者有其他关系可能影响公正裁决的，应当回避。行政裁决机关应当采取合议制形式裁决案件，裁决政府采购纠纷应当先行调解，当事人经调解达成协议的，出具裁决终结书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时作出书面裁决。部分事项达成一致意见的，裁决时应当予以确认。在作出行政裁决之前应当充分保障当事人的陈述和申辩权，应当充分听取双方当事人的陈述，允许当事人就争议问题展开辩论，并对纠纷事实进行必要的调查。行政裁决最迟应当自立案之日起30日内作出，并于7日内采用微信、传真、电子邮件等方式，或双方约定的方式及时送达当事人。
——行政裁决生效与执行。
在政府采购行政裁决作出后，如果当事人在法定期限内没有提起民事的或行政的救济，则政府采购行政裁决行为就必然发生法律效力。但如果当事人提出了救济，则政府采购行政裁决尚不能生效。在这种情况下，如果当事人在法定期限内仅针对民事纠纷本身不服而提出民事诉讼的，政府采购行政裁决对当事人尚不能生效，还需人民法院作出判决，法院仅需将政府采购行政裁决书作为证据对待。如果当事人针对行政裁决本身不服而申请行政复议或提起行政诉讼的，政府采购行政裁决暂时不能生效。如果复议机关或人民法院依据《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》规定，对该案件作出维持行政裁决决定或驳回诉讼请求判决，此时政府采购行政裁决必然发生效力；如果复议机关或人民法院认为政府采购行政裁决违法或不当，可以撤销或变更政府采购行政裁决，作出新的决定或判决，此时政府采购行政裁决自始无效。
政府采购行政裁决作为财政部门运用行政权力解决纠纷的活动，具备法律效力，当事人应当服从并履行生效的行政裁决决定。当事人在作出行政裁决后的法定期限内既不申请复议，又不提起诉讼，裁决决定即发生法律效力。政府采购纠纷当事人或行政机关可以申请人民法院强制执行。
（作者单位：西北政法大学法治陕西建设协同创新中心）
