无锡地铁电子招投标工作的实践与探索
2020-03-27
本文通过在无锡地铁的电子招投标工作实践，介绍无锡地铁电子招投标工作的发展过程，分析电子招投标工作的特点及无锡地铁的经验举措，通过总结与轨道交通同行进行电子招投标工作的交流，同时对未来轨道交通行业推进电子招投标工作提出一些建议。
早在2013年2月4日，《电子招标投标办法》是中国推行电子招投标的纲领性文件，成为我国招投标行业发展的一个重要里程碑。目前电子招投标已经发展到全流程电子招投标与不见面开标，轨道交通工程领域也在推动电子招标工作的实施。
无锡地铁电子招投标起步比较早，目前已经运行了4年多的时间。在这个过程中，经历了一些挫折，也积累了一些经验。
一、无锡市电子招投标情况
无锡市在2014年10月1日起施行《无锡市建设工程招标投标管理办法》（简称《办法》），这标志着无锡市建设工程开始采用网上电子招投标。在这个《办法》中规定，“鼓励招标投标当事人利用信息网络进行电子招标投标。招标投标当事人进行电子招标投标的，应当进入全市统一的建设工程电子化招标投标数据库，全面、真实录入相关信息，不得弄虚作假。电子招标投标活动中使用的信息以招标投标数据库内信息为准。”最早进行电子招投标的是市政（不含轨道交通）及房建工程的施工项目招标。
目前无锡市政府采购、建设工程、产权交易、国土资源平台已整合至统一的公共资源交易平台。无锡公共资源交易中心已实现了建设工程、水利工程、政府采购的电子招投标。建设工程已实现交易全流程电子化与不见面开标。无锡电子招标投标系统根据功能的不同，分为交易平台、公共服务平台和行政监督平台，详见图1。
采用电子招投标，投标人的企业信息、工程业绩、获奖信息、财务报表等必须上传至无锡市建设工程招投标诚信库。库内申报信息采取“谁上传、谁负责”的原则。目前无锡招投标诚信库已收录施工单位、监理单位、勘察单位、设计单位、供应商共6500多家单位的信息，招投标诚信信息库的建立有效保障了电子招投标工作的实现。
二、无锡地铁电子招投标情况
无锡地铁在2014年底完成了第一轮地铁建设。2015年下半年开始进行第二轮地铁建设，根据江苏省及无锡市的要求，第二轮地铁建设工程项目开始启动电子招投标。无锡地铁建设工程2017年10月1日起全面实行电子招投标，目前无锡地铁已完成了近370多个标段的全流程电子招投标工作。无锡地铁第二轮新线建设的勘察、设计、施工、监理、货物或工程材料的招标采购流程基本都在建设工程招投标系统上进行。无锡地铁电子招投标从部分电子化交易开始（部分招标流程线下进行），目前已发展到全流程电子化，从初步发包方案审批、招标公告开始一直到评标结果公示、打印中标通知书、合同备案、投标保证金的退回等，都在招投标系统上完成，可以说整个招投标过程除了开标时招标人带个《投标人签到表》外，所有流程都可在网上招投标系统实现，基本实现了招标无纸化操作。
（一）招标信息更大范围公开
按照江苏省要求，房屋建筑和市政基础设施工程投招标信息公开包括：①招标公告（包括资格预审公告）、开标情况、评标结果公示、中标结果公告等。②实行资格预审的资格预审文件或者实行资格后审的招标文件，除工程图纸外，应当与招标公告同时公布。资格预审文件或者招标文件公开是无锡市公共资源交易中心的一大创新举措。
这个变化意味着无锡地铁从第一轮地铁建设由投标人购买纸质招标文件，转变为社会公众都可免费下载电子招标文件，也即从小范围获得招标文件转变为社会公众都可拥有招标文件，这就对招标文件的质量提出了非常高的要求。刚开始招标公告发布期间会收到异议投诉，主要异议点集中在招标人在招标文件条件设置时带有倾向性，造成我公司招投标管理部门疲于应对这些异议投诉。后续总结教训后，招投标管理部门在集团领导的带领下编制了《无锡地铁项目招标资格审查条件及评分项设置使用手册（1.0版）》，设置了施工、货物、监理、勘察设计、物业服务、运营服务、商业、信息化咨询共8类项目的资格审查条件及评分项设置，供各业务主办单位和部门提资时参考使用。手册的制定完全符合国家及省市的招投标法规，整个集团统一了提资标准，并加强了招标文件的审核，目前异议投诉明显减少。
（二）评标结果明细化公示
江苏省招标办规定房屋建筑和市政基础设施工程招标人在收到评标报告之日起3日内应当发布评标结果公示，公示期不得少于3日。公示的内容除了常规信息外，还包括：①无效投标文件的投标人和判定依据；②投标人及其拟派项目负责人类似工程业绩、奖项、投标报价、投标报价合理性等得分情况；③评审技术标的评标委员会成员为各投标人技术标部分的评分情况。由于各投标人资质、业绩、奖项情况在市公共资源交易中心公共服务平台的诚信库中都可查到，所以要求评标委员会成员评标时必须认真、仔细，不能有丝毫马虎。我们曾收到过其他投标人提出评标第一候选人业绩造假，项目负责人有在建项目或投标人在技术标的评分上收到了不公平待遇等的异议投诉。
为了节约招标成本、提高招投标效率，我公司严格执行按照《江苏省国有资金投资工程建设项目招标投标管理办法》（江苏省人民政府令2018年第120号）的评标准备工作（即清标）规定。该办法规定，“评标前，招标人应当组织进行下列评标准备工作，并向评标委员会提供相关信息；采用电子招标投标的，应当使用电子交易系统自动开展评标准备工作。”
由于无锡市公共资源交易中心目前只开发了施工标的清标模块，我公司根据招标项目的实际情况，编制了《无锡地铁项目招标清标工作指引》（1.0版）（简称《指引》），并且提供了清标报告的模板，在《指引》中明确清标工作的适用范围、遵循原则、清标工作组成员组成、清标工作组职责及分工、清标工作内容、清标工作纪律、归档及追责要求，着重强调了清标工作由招标组织人员扎口负责。
整个地铁集团建立了招标项目的清标工作机制，大大减少了招投标异议投诉的发生。
（三）招投标系统时间固化设定
招标整个流程都有严格法定的时间规定，线下招标由于监管难度大，招标人及招标代理往往可以通过澄清或投标人确认的方式改变时间。但实行电子招投标后，招投标系统严格按照法规设定时间校核。江苏省住房和城乡建设厅《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的实施意见》（苏建规字〔2017〕1号）文规定，“在不同媒介发布的招标公告、招标文件（资格预审文件），以及潜在投标人（资格预审申请人）实际获取的招标文件（资格预审文件）应当一致，否则应当重新发布招标公告。”我公司曾发生由于工作失误而导致招标公告中获取招标文件的时间与投标人实际下载的招标文件中规定时间不一致的现象，而导致重新发布公告的案例。同时苏建规字〔2017〕1号文规定，“招标人可以对招标文件或资格预审文件进行必要的澄清或者修改。但对资格审查条件、资格审查标准和方法、评标标准和方法，以及付款方式等实质性内容进行修改，应当重新发布招标公告。”由于实行电子招投标，任何澄清或者修改在招投标系统中都可通过系统查询，如果在澄清中修改了实质性内容而未重新发布招标公告，则会增加招标人收到异议投诉的风险。
应对这项改变，我们对招标项目主管部门及分公司制定了详细的考核细则，招标前项目主管部门应进行充分的市场调研，招标文件流转完成后就不能擅自改变，只有经过审批的提资变更才被获准，而且要追究改变方的责任。
（四）招投标中特征概念的明确
按照苏建规字〔2017〕1号文，采用资格预审合格制的施工项目必须是大型且技术复杂的工程项目，采用资格预审有限数量制的项目必须是特大型且技术复杂的工程项目。综合评分法适用于技术复杂工程或者特大型工程。资格预审有限数量制与综合评分法是无锡地铁第一轮地铁建设中经常使用的资审方式与评标办法。但由于在苏建规字〔2017〕1号文中对特大型、大型、中型、小型工程和技术复杂工程、类似工程的标准和要求进行了明确的定义。所以第二轮地铁建设的招标策划不能照搬第一轮地铁建设，必须进行现行招标政策下的标段划分调整，招标策划趋向于大标段及总承包组织方式。无锡地铁3号线及4号线站后综合工程的招标就是新形势下的创新实践。
( 五）电子招标中远程评标的推行
按照《省招标办关于明确招投标监管有关问题的通知》（苏建招办〔2018〕10号）规定，“为进一步推进电子招投标，现再次明确我省房屋建筑和市政工程电子招投标和远程异地评标的范围:采用综合评估法对技术标进行主观打分的施工、勘察、施工图设计、初步设计完成后的工程总承包、合同估算价200万元及以上的监理、400万元及以上的材料设备招标必须执行远程异地评标。简单的方案设计、初步设计和方案设计、初步设计阶段的工程总承包招标鼓励采用远程异地评标。凡不采用电子招投标和远程异地评标的均需经建设主管部门或招投标管理部门批准。”所以采用综合评估法的项目如采用非远程评标就要向建设主管部门申请批准，增加了招投标工作的协调工作量，我公司目前对于中小型的项目也在尝试采用合理低价法。另外与省内其他地铁城市一起推进江苏省轨道交通评标专家库的建立完善。
（六）信用评价考核结果应用于投标
无锡市公布了《国有资金投资建设工程施工招标企业信用考核结果应用、评标入围与投标报价评审规则》，目前无锡市国有资金投资建设工程项目施工标、勘察、设计、造价咨询及招标代理的招标均规定了信用分的比例。施工标信用分比例占2%~6%；勘察、设计、招标代理、造价咨询招标中信用分所占比例为8%~12%。无锡地铁部分标段招标由于选用的资质尚没有公布信用分（见图2），可以通过对投标企业或项目负责人承担过类似及以上工程进行加分，但业绩分值只有1分。
无锡地铁第二轮地铁建设加强了对中标单位的履约评价，建立了参建单位的信用评价考核，但信用评价还未运用于招标中，目前已编制了信用评价运用于招标的相关办法，后续着手与市质量安全部门协商，计划信用评价考核成果运用于后续的招标中。
（七）网上受理与处理异议提高异议处理质量
为提高异议处理质量，对于房屋建筑和市政基础设施工程，无锡市实行网上受理与处理异议，投标人或者其他利害关系人在电子招投标系统，依法提出异议。招标人及其委托的招标代理机构在电子招投标系统依法处理异议，并在规定时间内通过电子招投标系统做出答复；做出答复前，招标人应当暂停招标投标活动。异议的提出和处理应严格执行《江苏省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》。
应对网上异议处理，我公司改变了原来处理异议投诉的观念与做法，公司内部成立了异议处理工作组、投诉处理工作组，违规违纪投诉处理工作组，严格执行异议投诉的回复流程，提高了异议投诉处理的质量。
（八）投标人对系统的了解影响投标的结果
第二轮地铁建设项目招标刚在无锡电子招标投标系统上进行时，投标人都不知道如何投标。不适应主要集中在以下环节：①CA锁的办理；②在规定时间报名并网上缴费；③在招标文件规定时间下载招标文件；④在规定时间提疑并在规定地方上传疑问；⑤投标保证金按规定时间进行账户网上缴纳；⑥及时下载最新招标文件进行投标文件的编制；⑦在投标文件递交截止时间前上传投标文件并确认已上传；⑧系统上开标记录的填写实质性响应招标文件的要求。⑨在投标文件递交截止时间前确保企业基本信息、投标业绩、项目负责人业绩及相关材料已上传诚信库，并在上传投标文件中做好链接。⑩严格禁止与其他投标人在同一台电脑上传投标文件； ⑪ 开标时携带CA锁或确保开标时能远程解密投标文件。 ⑫ 中标结果公示后中标人及时缴纳交易费。
针对这些环节，我公司在招标文件中都做了规定及解决方案。同时我们公司邀请系统开发人员对招标人、招标代理机构和正在履约的承包商多次进行培训，增强了招投标相关人员对系统的了解，有效地推动了电子招投标工作的顺利开展。
三、对下阶段工作的建议
推行电子招投标工作，确实对于提高招标采购透明度、节约资源和交易成本、促进政府职能转变具有一定的意义，特别是在利用技术手段解决弄虚作假、串通投标、限制排斥潜在投标人等招投标领域突出问题方面，具有独特优势，也必然是未来的趋势。但鉴于轨道交通的特殊性，后续还有需要完善的方面
（一）统一思想，同步推进
招标的根本目的是要选到好的单位，电子招标确实实现了公平公正，但更注重的是流程，而不是结果。无锡地铁电子招投标工作走得比较快，碰到了很多难题。我们体会到行业内或者省内轨道交通城市只有统一思想，同步推进，整个轨道交通变成一盘棋，一起前进才能把电子招投标工作做好。尤其在轨道交通相关资质的选用、评标办法的制定上需要进行创新研究。
（二）逐步推进远程评标工作
虽然电子招投标是发展趋势，但必须从长远考虑，稳步推进。要充分考虑地铁工程具有工序繁复、涉及领域多、专业性强、项目管理要求高、安全品质要求严且有人防要求等特点，一部分项目招标有样品要求，还有部分项目有述标且评标耗时较长，再者省综合评标专家库轨道交通专业库尚未完全建立，地铁项目采用远程评标无法满足地铁项目诸多管理目标的实现。就目前情况看，除了市政、绿化及简单房建项目外，地铁主线项目招标暂时不宜采用远程评标。等后续各项基础工作成熟后，再全面实现远程评标。
（三）加快建立轨道交通评标专家库
由于目前地铁城市各自建立轨道专家库，从轨道交通行业长远发展看，各省应建立统一的轨道交通评标专家库，有相应的部门进行专门评审、考核及培训工作，使轨道交通的专家库规范起来，减少每个地铁公司的招标风险。
（四）建立独立轨道交通系统模块
由于无锡招投标系统开发时，轨道交通未及时参与当时的开发需求调研，造成我们施工招标时，需按照市政基础及房屋建筑的体系走，非常被动，建议其他城市电子招标系统模块设计时，轨道交通最好作为单独的模块，这对后续编制轨道交通招标文件范本、建立轨道交通评标办法、信用评价体系、控制价及评标基准价的确定有很大的便利。
电子招投标从理论上讲具有低成本、高效率、透明化的特性，将来也必然引领招投标行业的潮流，但我国电子招投标处于发展阶段，特别是轨道交通电子招投标更是处于起步阶段。为了从根本上解决电子招投标中的问题，我国的电子招投标需要加快制度建设，建立统一标准，提高信息化规划水平，更好地协调信息共享机制，明确电子化平台建设指导思想等工作，希望各地城市轨道交通的电子招投标工作得到健康有序地发展。
作者：王 筠
作者单位：无锡地铁集团有限公司
来源：《招标采购管理》
