招标投标助力水电行业 迈向高质量发展新阶段 ——水电行业招标投标历史回顾及未来展望

改革开放以来，我国水电行业得到快速发展，装机容量不断增加，工程质量不断提高，科技创新不断涌现，建设管理不断规范，为我国经济社会发展做出了重要贡献。“招标投标制”作为一项贯穿水电行业项目建设全过程的建设管理制度，经过多年探索实践，法律法规体系不断健全完善，不仅成为我国社会主义市场经济体系的重要组成部分，也大力推动了水电行业顺利迈向高质量发展的新阶段。

一、前言

水电作为国民经济和社会发展的重要基础产业之一，其发挥的综合效益主要包括防洪、发电、通航、灌溉、生态调节等，水电工程建设项目通常涉及水电、水利、交通、航运、房建、市政、铁路、矿藏、机电、高压输变电、机械制造、钢材、水泥等多个行业，其往往具有投资规模大、建设周期长、行业门类多、技术条件复杂等特点，建设期需要适应地质条件变更、水文水情变化、市场价格波动、国家政策调整等多种不确定因素。

新中国成立后，为支撑社会主义建设，水电行业得到迅速发展，尤其是改革开放以后，以三峡工程为代表的一大批 大型和巨型水利枢纽、水电站工程建设项目相继投产，不仅为国民经济快速发展提供了源源不断的清洁电力，也将我国水电行业推向了一个前所未有的历史新高度。

2000年初，我国水电装机容量7297万千瓦，截至2018年底，我国水电装机容量已达3.52亿千瓦，占全国电力总装机的18.5%，年均复合增长率8.6%；2018年，全国水电发电量1.23万亿千瓦时，占全国总发电量的17.6%。自2000年《招标投标法》正式实施至2018年，全国水电项目完成投资合计约1.3万亿元，分年完成投资如上图所示。

鉴于水电行业的自身特点，为有效组织工程建设，节约建设成本，提高建设质量，保障项目工期，多年来，水电行业工程建设管理模式也在不断改进和完善，而“招标投标制”作为一项贯穿水电建设全过程的管理制度，在长期探索和反复实践中已被社会各界公认为工程建设项目顺利实施的一项重要制度和必要的组织管理措施。

二、水电行业招标投标历史回顾

（一）改革开放初期至《招标投标 法》颁布实施

这一时期，水电行业不断探索并贯彻招标投标制，坚持“公开招标、公平竞争、公正评标、择优和诚实信用”原则，努力营造公平竞争的市场环境，实现社会资源的优化配置，有效保障了资金有效使用和投资有效控制。

1994年，经全国人大批准，举世瞩目的三峡工程开工。三峡总公司作为项目法人，积极推行“项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制”，成功实现了对工程质量、造价、进度、安全的有效控制。

政策法规方面，有关部门发布《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》等文件，有效指导规范水电行业招标投标活动。

为做好招标文件编制，多数水电工程建设项目法人参照FIDIC相关合同条款，结合国内或者自身工程建设管理实际情况和管理需要，编制本单位的招标文件。对于重大招标项目，在招标文件编制时也探索了一些有效措施和经验。比如，事先制定招标方案；广邀国内勘察设计、施工安装、机电制造、金结加工、科学研究、咨询服务等方面专家，对招标设计方案进行深入探讨研究，在重大技术措施落定并满足招标设计深度的基础上，才开始组织招标采购活动；为有效化解工程实施过程中的风险，在大型水电工程建设中，把招标文件作为合同的预设计，在招标文件中事先明确和约定可能发生的风险及预防措施，从而更好规避项目实施过程中的风险等。同时，为做好国外技术引进，在机电设备采购招标文件中明确相应技术转让条款，有效促进了引进、消化、吸收和再创新，实现了我国水电设备制造的跨越式发展。此外，由于这一时期水电行业施工单位技术装备和施工组织能力相对落后，国内机电设备制造技术与国际领先水平相比存在代际差距，充分市场竞争条件尚未形成等实际情况，采用联合体、联营体投标或议标，也是这一时期较为常见的采购方式。

为更加科学、公平、公正地开展评标，项目法人也采取了一些有效的措施。比如，在编制招标文件的同时编制评审大纲，明确采用的评审方法、评审标准、评审专家组成等事项；评审过程中采用定性分析和定量评分相结合的方式，先对每个投标人在每项评标因素上的表现进行定性分析和比较，之后评标专家在充分讨论的基础上完成独立打分，在提交评标打分表的同时，提交评标报告，详细描述商务和技术方面各项评标因素的评审情况。这种评审方法不仅有效促进了评审过程的公平、公正，而且为项目定标提供了依据，为国家审计稽查提供了支撑。

在确定中标人方面，往往采用分级授权的方式，根据不同招标项目规模和重要程度，由不同机构进行决策。有的单位设立了招标采购委员会，作为招标采购管理的专业支撑机构，对于一般性招标项目，可以根据评审结果确定中标人；对于较大或重大招标项目，由招标采购委员会提出审议意见，提交总经理办公会或党组会决策。同时，在合同谈判时，也会将评标过程中发现的问题及相关风险因素一并考虑，避免出现合同执行风险。

（二）《招标投标法》颁布实施至党的十八大召开

2000年1月1日，《招标投标法》开始施行，开启了我国招标投标实践的新纪元。随后，相关配套法规、规章和规范性文件相继出台，逐步建设形成了规范完善、适合于社会主义市场经济的招标投标法律体系。这一时期，龙滩、小湾、溪洛渡、向家坝、锦屏二级、糯扎渡等大型水电项目 陆续开工建设，期间招标投标制度的有效贯彻实施，对节约建设成本和保障建设质量、安全、工期等，起到了至关重要的作用，推动我国水电装机规模顺利跨入亿千瓦时代。

政策制定方面，国务院和有关部门在这一时 期密集出台了几十项法规文件，系统有效规范了行政管理分工、招标文件编制、招标公告发布、评标、行政监督等招标投标活动。（因篇幅所限，此处不再一一列举）

招标文件编制方面，在国家出台相应标准招标文件之前，水电行业借鉴过《水利水电土建工程施工合同条件》（GF-97-0208）和FIDIC 1999版合同条件，并开始形成相对成熟的招标文件版本。同时，在三峡工程招标投标中，积极汲取管理实践经验，探索性取消计日工计费和暂估价、监理承担业主工程师职责等创新举措，得到了FIDIC的认可和吸收，编制标底的建议后来也被《招标投标法实施条例》所采纳。随后，国家有关部门陆续发布多项标准招标文件，有效指导和规范了水电行业的招标投标活动。

评标方面，项目法人严格遵循《评标委员会和评标方法暂行规定》等要求，评标方法主要采用经评审的最低投标价法和综合评估法。此外，有的项目法人在综合评估法框架内细化增设了最低评标价法，先对所有评审因素按规则进行评分或打分，再将有关技术因素按照规定办法折算成价格系数，用价格系数乘以各投标人投标修正价，得到各投标人评标价，按评标价由低到高顺序推荐中标候选人，此办法重点应用在介于经评审的最低投标价法和综合评估法之间的专业性较强的项目。

评审过程中，进一步应用“定性分析、定量评分”原则，商务专家组和技术专家组依据投标文件，分组或集中讨论各投标文件在各项评审因素的档级，尤其对施工组织设计等重要评审因素，往往要在反复慎重论证和深入辩论研讨的基础上，先完成定性分析和详细比较，再由专家各自独立打分，最后由评标委员会共同编制形成详细书面评标报告。水电行业这一传统做法，较好体现了民主集中制的决策机制，相比专家各自独立完成评审、打分的做法，评审过程充分发挥了团队智慧和集体能力，更加科学、严谨、合理地体现了《招标投标法》的评标原则。

在确定中标人方面，项目法人按照《招标投标法》，坚决维护招标评标过程的独立性，严格遵循评标专家评审意见和“三重一大”议事规则，在综合考虑项目特点、市场行情、现场履约实际、价格分析等风险因素的情况下，科学完成定标。

这一时期，项目法人在招标投标管理实践中，基本实现了招标机构、招标文本、评标规则、决标流程“四统一”，形成了“集中统一管理、分级授权负责、联合监督执纪”的招标采购管理体制，实现了“计划、实施、决策、后评价、考核、整改”的全流程覆盖和闭环管理。同时，有些单位将监督与招标管理流程同步建设，构建独立的监督制衡机制，将混凝土大坝与“防腐”大坝同筑。

（三）党的十八大召开至今

自2012年11月8日党的十八大胜利召开以来，党中央、国务院陆续出台一系列深化改革重大举措，国家治理体系不断完善，治理能力不断提升。招标 投标作为社会主义市场经济体系的重要组成部分，不断加强和完善体系制度建设，有力推动了水电行业向高质量发展阶段迈进。

国家政策法规方面进一步调整完善。政府相关部门陆续发布了一系列标准招标文件，以及《电子招标投标办法》《“互联网”+招标采购行动方案》《电子招标投标工作要点》《电子招标注册认证方案》《招标公告和公示信息发布管理办法》《必须招标的 工程项目规定》《必须招标的基础设施和公用事业项目范围规定》等。

同期，水电项目法人结合新的政策法规要求，修订符合本企业特点的招标管理办法，加强对招标投标活动的组织、领导和协调、监督与检查，从招标方案、招标方式、招标组织形式和招标程序、评标组织及定标决策等全过程进行组织和领导。同时，不断扩展完善符合本企业采购特点的标准采购文件体系，如三峡集团作为全球最大的水电开发企业，系统总结三峡工程招标管理经验，按照“一标一范本”原则，在国家标准招标文件的基础上，编制了本企业152类标准招标文件范本，基本覆盖企业主要招标采购业务范围，有力促进了企业招标采购规范化管理，大大提高招标采购工作质量和效率，并公开出版发行了15项标准招标文件，向业界分享了三峡集团的招标采购管理经验。

这一时期，水电行业在国家招标投标法规日臻完善的背景下，不断总结多年招标投标实践经验，把招标投标作为实现行业高质量发展的重要途径。比如，更加注重收集研究重要项目的招标、评标资料，吸取国家巡视、审计、稽查检查中提出的宝贵经验和教训，优化招标设计，严格招标文件编制，科学设置评标办法，形成企业自身的技术标准；更加注重招标投标过程中对生产关系的统筹协调；更加注重加强培育国内设备制造、安装施工等产业链企业市场竞争力和自主创新能力，大力推动解决市场竞争不足、产业链空白、创新能力不够等短板，将国内水电行业勘察、设计、施工、制造、运行、建设管理等技术形成中国技术标准，全面提升至国际先进或国际领先水平，为中国水电加快走向国际水电市场打下了坚实基础。

监督管理日益专业化。党的十八大以来，各地和企业纪检监察部门按照中央“三转”要求，逐步退出招标采购监督管理工作。为同步做好监督管理，水电行业企业开始对“全流程、全覆盖、无盲区”监督管理体系进行新的探索。当前，部分水电行业企业依据国家信用体系建设相关规定，从维护自身权益角度出发，开展各自的供应商信用评价，并将结果应用于评标因素中，这一措施目前已初见成效，并在不断改进完善中。

三、水电行业招标投标未来展望

我国水电技术可开发容量约5.8亿千瓦，未来还有约2.3亿千瓦水电资源有待开发。按照“十三五”期间约1万元/千瓦的平均造价，并考虑实施难度和价格因素，粗略估计，未来我国水电行业还 将有约3~5万亿元左右的投资规模。同时，随着国家“一带一路”倡议深入推进，中国水电企业将进入更加广阔的国际市场。因此，水电行业的招标采购，在我国工程建设招标领域，仍将居于十分重要的地位。

（一）水电行业招标投标法治化更加健全

自二十世纪80年代中期水电部撤销之后，水电行业发展逐步走向市场化，虽然其开发政策由国家能源局制定，但在招标投标方面却不能像水利、交通、住建等行业一样拥有相应的行政管理部门，在这一情况下，水电行业招标投标主要按照国家发展改革委和部际联席机制制定的相关规章执行。同时，项目法人从企业管理需要出发，结合自身特点，制定本单位招标采购管理制度。但是，由于没有行业相关法规支撑，其权威性和合法性屡遭国家审计、巡视的质疑与考验。由此，从水电行业高质量有序发展角度考虑，在国家颁布《招标投标法》配套法规时，明确由国家相关部门制订符合水电行业特点的有关规章，并担负起相应行业招标投标管理职责，可能是未来水电行业招标投标发展的方向之一。

（二）标准招标文件体系更加完善

2010年9月，国家能源局组织编制并发布《水电工程施工招标和合同文件示范文本》，对规范水电行业招标投标发挥了重要作用。鉴于水电项目涉及行业专业众多、投资规模大、投资周期长、不确定因素多等特点，如果国家继续利用此管理机制，编制水电行业相应标准招标文件，甚至《水电标准移民招标文件》等，可能会对规范后续水电项目开发起到更大的指导和推动作用。

（三）招标投标活动行政监督更加 规范

2000年5月，国务院办公厅印发《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号），明确国务院有关部门实施招标投标活动行政监督职责分工，但未明确水电行业行政监督归口部门。水电项目坝址、地质、水文、施工技术等非常复杂，项目建设中不可避免会发生许多设计变更，而且项目投资规模巨大，招标投标活动的社会影响也较大，其监督管理就显得尤为重要。长期以来，水电项目法人为加强招标投标管理，主要由本企业有关部门履行监督职责，但这种机制缺少对招标人自身的监督，通常难以得到审计、巡视、稽查等国家监督机构和社会各界的完全认可，企业在招标投标管理中往往面临着巨大的责任、压力和矛盾，对行业招标投标行政监督需求十分迫切。鉴于水电行业的特殊性，进一步明确水电行业招标投标行政监督归口部门，从国家层面对水电行业招标投标行为进行监督管理，将会促进水电行业招标投标活动更加科学规范。

（ 四）工程建设承包模式更加多样

我国水电资源开发建设，多以大型国有企业为主体，按照国家河流水资源规划，对某一河流进行滚动开发建设。对于某一水电工程而言，多在项目法人总体管理控制下，对勘察设计、工程施工、机电设备、工程物资等进行平行发包。此模式符合建国以来的基本建设管理程序，以及按照苏联模式设置的勘察设计与施工单位分别设立的特点，按此模式划分的标段实施，具有分工细致、专业性强、与承包商的实施能力匹配性良好等特点，有利于做到工程的“三控制”，但在这一模式下，项目法人投入管理的人力、物力、财力相对过大。

2016年，住房城乡建设部印发《关于进一步推进工程承包发展的若干意见》。2011年，国资委对水电勘察设计队伍和建筑施工队伍实施兼并组合，成立了中国电力建设集团有限公司（简称“中电建”）和中国能源建设集团有限公司（简称“中能建”），为推动水电工程施工总承包打下了基础。此外，由于近年来国有企业投资规模和投资范围快速扩张，自身管理力量也受到了巨大挑战。

在此形势下，水电项目法人也开始对工程总承包、EPC、PPP等建设管理模式开展有益探索，为丰富我国今后水电工程建设发包模式打下了坚实基础。

（五）水电行业竞争性进一步加强

招标投标活动只有在充分竞争的市场经济条件下才能发挥其作用。目前，我国水电开发承包商主要有中电建、中能建两大集团，再加上近期刚刚挂牌成立的中国安能建设集团，如果三家 单位都参加投标，其本质上也刚刚满足《招标投标法》规定的不得少于“三个投标人”的规定，招标的竞争性不强。同时，由于项目法人对投标人的资格条件、过往业绩要求较高，交通、铁路、住建等行业和地方一些拥有资质和能力的队伍一般难以充分参与竞争，其他行业可能也面临类似情况。因此，如果国家在修订《招标投标法》时，对此情况能够予以关注并协调改善，将会更好发挥招标投标优化资源配置的作用，进一步推进我国市场经济的发展成熟。

另外，我国水电建设项目法人选择方面尚无一套有效、公平、公正的选择机制，资源分配权限一般由属地有关部门掌握，为获取资源开发权，项目法人需承担较多的额外附加条件，导致了潜在项目法人之间的无序竞争。因此，国家在选择水电项目法人时，引入更加透明、有序、规范的工作机制，将会进一步加强和规范水电行业的市场行为。

（六）对关联交易界定更加明确

由于水电项目建设区占地广，施工及生活用水、用电消耗大，一般需由专业单位生产和配送，考虑其供应的长久性和复杂性，投资人通常安排本集团所属供水、供电单位承担相应工作。此类情形，在国家审计投资人时，往往被认定为违法的关联交易行为。按照目前大型企业集团组织架构，集团总部一般只承担投资人角色，其下属子企业按照专业分工，通常具有勘察设计、监理、招标代理，甚至工程施工和设备制造的能力和资质，并在大型水电项目建设中承担部分任务。由此，集团内部企业通过直接委托方式共同承担工程建设任务，是否违反《招标投标法》，将来可能会得到更加明确的界定。

（七）信用体系建设更加全面

为深入推进“放管服”改革，近年来，国家不断加强和完善社会信用体系建设。同时，水电项目法人从企业自身角度出发，为规范招标投标活动，也分别建立了本单位供应商信用评价体系，但是，相比行业信用管理，这种由企业独立开展的信用评价存在着难以避免的缺陷，比如，一个企业无法代表整个行业；其所开展的信用评价结果仅能应用于本企业；评价对象仅有供应商，缺失对招标人、利益相关者、评标专家等其他招标投标活动参与者的评价；所实施的处罚缺乏权威性等。由此，建立水电行业全面统一的招标投标信用体系，显得日益重要和迫切。

（八）水电行业“走出去”更加规范 高效

自“一带一路”倡议提出以来，国际社会高度关注，国内水电行业的投资、勘察、设计、施工、咨询服务等央企，也纷纷响应中央决策部署，联合编队出海。随着“一带一路”倡议快速实施，国家行政监督管理机构越来越重视对海外水电项目的审计和监督。同时，在“走出去”过程中，企业投资海外水电行业时也存在一些困难和挑战，比如，目前我国尚未制定企业境外投资项目的招标采购法规，有的企业在招标采购管理中降低采购要求，操作规范性不如国内；对投资当地国法律环境、招标制度、采购规则等不熟悉、不了解，致使投资风险增加。因此，为保证水电行业投资安全，防范国家投资风险，在“一带一路”倡议深入推进过程中，国家统一制定相应的国际投资招标采购规则，不仅有利于指导规范国内企业海外投资行为，也有利于推动“中国标准”更好走向世界，为全球经济发展贡献中国智慧和中国方案。

（九）电子化招标投标发展更加成熟

自2013年国家大力推动电子招标投标以来，水电行业积极响应，纷纷建立了本企业招标投标交易平台，对推动水电行业招标 投标电子化发挥了积极作用。经过数年发展，水电行业电子招标投标还可在以下方面进行更多探索：一是建立相对固定的电子招标投标交易平台运行场所和开标评标工作场所；二是进一步发挥信息技术在评标因素对比分析自动化、智能化方面的作用；三是水电项目多 位于深山峡谷，潜在投标人众多，可尝试采用远程 直播方式进行现场踏勘；四是大力推动异地评标。相信在国家主管部门统筹指导下，随着电子招标投标实践不断深入，未来水电行业电子化招标投标将更加规范、高效和成熟。

作者： 胡安喜 李 磊 刘 攀

来源：《招标采购管理》