以“双理论”指导高校招标代理机构管理
2020-03-06
本文以委托代理理论和不完全契约理论分析如何规范高校招标代理机构的业务工作,提出建立采购部门内控体系及代理机构动态管理制度,引领“采购人”诚信从业,充分发挥集中采购的优势,加强社会力量监督和信息反馈作用,营造招标代理机构良好运行环境等管理建议。
目前我国高校政府采购在招标采购工作中普遍引入招标代理机构,面临的问题是招标代理机构规范化管理滞后于实务操作,“逆向选择、道德风险和敲竹杠”是高校采购部门普遍遇到、研究较少、未能很好解决的问题。本文以“委托代理理论”“不完全契约理论”(简称“双理论”)为指导,针对高校招标代理机构管理现状,以某高校招标代理机构的规范化管理为例,从理论和实践两方面探索高校招标代理机构的规范化管理。
一、理论基础
(一)委托代理理论
委托代理理论的中心任务是研究委托人和代理人之间在利益相冲突和信息不对称的环境下,委托人如何设计最优契约激励代理人。该理论广泛应用于国有企业、行政管理、高校等 多领域解决各种问题。高校政府采购招标代理机构的规范管理,是以其理论倡导所有权和控制权分离、委托人和代理人利益相冲突、信息不对称这三要素为逻辑起点。
(二)不完全契约理论
不完全契约是指由于缔约双方不能完全预见契约履行期间可能出现的各种情况,无法明确界定交易各方权责利的 契约。理论的核心观点是区分特定控制权和剩余控制权,前者可通过契约的方式事先分配,后者涉及无法写到契约里的情况,必须通过所有权界定来实现有效分配。在高校招标代理机构规范化管理中应用可借鉴以下两个要点:一是“剩余 控制权”,即在契约中事先不能规定的那份控制权的权力;二是资产专用性越高、不确定性 越大、交易越频繁,则“敲竹杠”的可能性越大。
二、“双理论”模型下高校招标委托代理情况分析
(一)高校政府采购中引入招标代理机构现状
各高校政府采购根据本校实际情况按照采购金额大小,可将采购方式分为院系自行组织招标采购、学校采购管理部门招标采购、委托代理机构招标采购。以某高校2018年度发生的采购为例,委托代理机构完成的采购项目占年采购项目的68.67%;自行组织的采购项目占年采购项目的27.00%;招标办组织的采购项目占年采购项目的4.31%。由此可知:代理机构承担的采购项目金额占比很高,特别是采购金额高的工程类和设备类项目。
可见招标代理机构在高校政府采购中发挥着重要作用。研究招标代理规范化管理,是高校提高采购质量不容忽视的问题。
(二) 高校政府采购实施代理机构分析
1.有利因素分析
高校引入招标代理机构的优势可从内部优势与外部机会两方面加以分析。
内部优势体现在三方面:其一,避免“权钱交易”。这是委托代理理论对高校采购管理部门严格落实“不相容岗位相分离”的要求,利于从源头防腐败,促进学校廉政建设。其二,竞争促进优质服务。高校政府采购管理部门借助“外脑”的优势,既提升自身服务能力,又为招标代理机构营造竞争氛围。其三,利于专业化、高水平服务。信息优势是高校选择社会招标代理机构的基础,招标代理机构的工作人员一般由从事招标代理业务的专业招标师组成,搜集分析市场信息、供货商信息、包件划分、编制招标文件等规范程度和专业化水平较强,利于高校政府采购完成专业化、高水平的服务。
外部机会体现在两方面:一是,国家重视对政府采购代理机构规范化管理。2018年3月1日起实施的《政府采购代理机构管理暂行办法》等系列文件的出台,明确了代理机构的管 理,给高校采购管理部门对代理机构的监督管理相对滞后的现实提供了政策指导。二是“放管服”改革为招标代理机构提供了政策红利。高校将事务性工作委托招标代理公司,使得高校的政府采购管理部门管理关卡前移,利于实现“管理即服务”。
2.不利因素分析
高校引入招标代理机构的不利因素可从内部劣势与外部威胁两方面加以分析。
内部劣势主要表现在两方面:一是利用职务之便排斥优秀投标人。校内招标代理机构利用其在资格预审中的控制权力进行“逆向选择”操作,将优秀企业拒之门外。二是助长“围标”“串标”等行为。供应商通过建立价格同盟组成“利益集团”,内部相互串通,在投标报价上进行分工,使竞争对手的正常报价失去竞争力,达到中标目的。
外部环境的威胁主要体现在互相挤兑、恶意竞争方面。招投标市场竞争日趋激烈,代理机构为得到项目代理权,互相挤兑或违规操作产生“道德风险”,危害委托人的利益,失去代理市场中的诚信度,造成代理危机。
三、“双理论”下招标代理机构重要关系分析与运行探讨
(一)基于委托代理理论的校内采购人、采购管理部门与社会代理机构关系分析
高校政府采购过程存在多级委托代理关系,其中高校内部的委托代理关系和高校与代理机构的委托代理关系,是研究高校招标代理规范化管理的重点。
1.高校内部的委托代理关系
高校采购管理部门与校内用户(采购人)形成委托代理关系,前者为代理人,后者为委托人。代理人的主要优势在于拥有信息优势,采购人的优势在于掌握项目技术参数。采购人目的是买到自己所需要的高质量科研仪器;代理人要考虑合规操作,防止廉政风险。
2.高校与代理机构之间的委托关系
政府采购管理部门代表学校作为采购人的委托人,将项目采购任务的权利授予招标代理机构。高校采购管理部门变为委托人,招标代理机构为代理人。
3.委托代理过程中的多级委托代理关系
高校采购管理部门与代理机构二者兼具代理人和委托人的双重身份,既是多个利益群体的代理人,又是委托人。代理机构将代理项目进行再分配,形成新的委托代理关系。多级委托代理间是利益冲突与利益一致的共同体,冲突是彼此追求各自利益最大化的杠杆。
(二)高校招标代理机构规范化管理运行探讨
对高校政府采购涉及的相关要素进行规范化管理,可以得出高校招标代理规范化管理运行图,下面依据运行图进行探讨(见下图)。
四、“双理论”模型招标代理机构规范化管理的建议
依据“双理论”要义及诸上分析,提出从“三位一体”“多方互动”“信息反馈”“ 动态管理”等方面,治理“逆向选择”“道德风险”,从“剩余控制权”的双赢设计和集中采购对治“敲竹杠”,探索高校招标代理机构的规范化管理。
(一)建立“采购部门—采购人” 内控体系,避免堡垒从内部突破
以内部利益的一致性为抓手,强化内部控制,建立“采购部门与采购人”的信息互通机制,发挥两者信息优势的协同作用,从专业高度、采购信息优势等方面互通有无、信息互补,利用好系统内部利益一致的合力,共同应对与招标代理机构的利益冲突。如加强招标文件和各类合同的档案管理,详记历次招标文件的变更,积累实务操作经验,增强对代理过程中不确定因素的预判和控制能力。
(二)建立“采购部门—社会代理机构”动态管理制度,形成高校推动的良性运行机制
1.建立招标代理机构准入机制和诚信评估体系
通过该机制的指标体系设置将资质条件好、诚信度高、执 业能力强的招标代理机构纳入代理机构专业库进行系统管理。对代理机构的诚信评估要考虑招标代理机构的运营情况以及商务情况,如资质等级、资金规模、财务能力、资格年限、经营范围、专职人员等。
2.完善招标代理合同管理工作范围和职权的管理
高校采购管理部门应结合学校具体情况,针对招标项目、招标代理机构的资格等级以及招标业务能力合理确定代理机构的工作范围和内容,进行动态跟踪管理,确保档案信息真实。此外,采购管理部门还要结合专业能力,对有关代理机构人员提出相关要求,引领、规范代理机构档案建设,以减少与代理机构存在的信息差,积累对代理机构实施可控管理的经验。
3.建立数据共享的刚性机制
以档案建设为抓手,建立多元化档案,除传统纸质档案共享外,信息沟通、信息搜集、处理、信息归档等方面的信 息也要共享,从而减小代理过程中的信息差,通过操作层面的彼此制约、共同促进代理质量的提高。
(三)建立“社会代理机构—经办人员”约束体系,引领“采购人”诚信从业
高校政府采购的委托代理中有时发生多级委托,影响高校委托项目的质量。高校采购部门虽然不能直接与经办人发生直接的联系,但可以通过规范社会招标代理机构的管理提高其再次委托的质量。建立对招标代理机构的管理监督体系、健全监督内容、规范监督流程,将对代理机构的管理纵深化,通过协商、检查、反馈等方式,实行融合共建的“嵌入式”管理,通过 制定双赢利好政策、增加违法、违章成本,避免道德风险,提高委托代理质量。
(四)以共赢理念分配“剩余控制权”,使交易趋向帕累托最优
高校政府采购委托代理中,委托人和代理人都掌握“剩余控制权”。对于教学科研急需的特殊货物,代理人掌握剩余控制权的主动权,“敲竹杠”主要表现在代理人虚高要价和以次充好。为此,采购部门在“事后”谈判签订合同中,以共赢理念在价格和质量双因素中寻求帕累托最优。避免单纯强调低价,遭遇代理人偷工减料、供应劣质货物等形式的“敲竹杠”。
(五)探 索 专用性高的物品集中、高效的采购办法,减少“敲竹杠”的可能性
高校组织结构层级多、管理权限相对分散、资金来源多元化,决定了高校政府采购的特殊性。由不完全契约理论可知,这些特点不可避免地存在被代理机构“敲竹杠”的机会。集中、高效的采购办法,是减少“敲竹杠”可能性的良策。集中是减少采购次数,高效的重点则落在货物及时到货,确保教学、科研。为此,重点做好两方面的工作,一是利用大数据的统计功能,统计出近几年不同种类货物从签订合同到投入使用的时间,制定集中采购方案。二是统计货物合同变更的频数、变更货物的种类,有的放矢地减少不确定性带来的“敲竹杠”。
(六)加强社会力量监督和信息反馈作用,营造招标代理机构良好运行环境
1.借助外部力量,加强对社会招标代理机构的管理监督
如定期公开奖惩情况、信用等级信息、在招标投标网上公布专职从业人员名单,实现对代理机构从业人员的动态监管,强化透明、可溯源管理。制定人员变动的预防和应对措施,确保代理机构人员变动的前两个月,对于接任的执行人进行“传帮带”的培训。建立淘汰机制,净化招标环境,帮助代理机构建立一支具有高尚职业道德和专业执业能力的队伍,培育高校政府采购代理机构走得稳、走得久的生态效应。
2.借力相关政策,使合规运行成为常态
抓住每年一度的全国政府采购代理机构监督检查工作,规范政府采购代理机构执业行为,从委托代 理、文件编制、进口核准、方式变更、信息公告、评审过程、中标成交、保证金、合同管理、质疑答复10个环节进行检查,对查实的违法、违规行为依法处理处罚,运用法律手段促进委托代理机构合规运行。
五、结论
综上所述,以“双理论”探索高校政府采购招标代理机构的规范化管理,通过解决“逆向选择”“道德风险”及“敲竹杠”问题,弥补高校对招标代理机构管理经验不足和对实际操作中出现问题的预见不够等方面欠缺。相信通过国家政策的落实、高校、代理机构、社会多方的协同努力和同仁的共同探索,政府采购委托代理机构的管理将日趋完善。
作者: 吴冠仪
作者单位:上海交通大学招投标与政府采购办公室
来源:《招标采购管理》