油气工程技术服务项目流标原因及对策

造成石油天然气工程技术服务项目流标的主要原因是企业扩大应招标项目范围、招标控制价过低等。通过加强制度建设、设置合理的招标控制价等措施可以降低流标率，降低采购成本，提高石油天然气开发活动的效益。此外，国有企业要降低成本，提高竞争力，还需要兼顾程序合规和企业效益、构建与供应商的战略伙伴关系、优化采购考核指标等采购管理层面的创新。

石油天然气工程技术服务包括钻井、测井、录井、测试、酸化、压裂、固井、射孔等服务，且大多数为井筒作业，是石油天然气勘探开发活动不可或缺的组成部分。这类项目具有一些鲜明的特点，例如，地下情况复杂，作业风险高，技术含量高，投入成本高，作业周期不定，作业地点更换频繁，人员变化大等。这也使得工程技术服务项目的招标具有相当的专业性和复杂性。国内石油天然气工程技术服务项目的招标人大多数为国有企业，招标的规范程度与管理水平逐年提高，但是流标的现象依然频发，使得采购成本增加，竞争力降低。

是什么造成了高流标率？哪些措施能够有助于改变这一现象？新形势下，国有企业如何创新采购管理来降低成本、提高竞争力从而实现转型升级？这些都是值得思考和探讨的问题。

一、流标原因分析

（一） 应招标项目范围的随意扩大

为了加强招标管理和合规管理，石油天然气行业的国有企业依据国家的有关法律法规，并结合企业自身情况，制定了相应的招标管理制度。但是，这些制度存在一个普遍现象——扩大了应招标项目的范围。 相对于项目金额而言，投标人投标此类项目的综合成本较高，投标人投标的意愿较低，导致了流标。

（二） 非招标采购实施规范的缺失

另一个普遍存在的现象是：石油天然气行业的国有企业建立了健全的招标管理制度，但是非招标采购管理制度却不够健全。这与国家的法制体系建设情况有较为直接的联系。在国家层面上，财政部颁布了《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号），但是该办法适用的是政府采购，针对企业非招标采购的相关规定在2018年6月14日以前一直处于空缺状态。由于缺少非招标采购实施规范指导，而招标项目实施有成套的法律体系和实施规范，为了降低管理风险，一些企业便将部分可以按非招标方式采购的金额较小项目以招标方式进行采购，这些项目对投标人不具有足够的吸引力。

（三）招标控制价设置不合理

受近年油气市场价格低迷的影响，石油天然气行业面临市场竞争加剧、市场萎缩严重、收入大幅下降和产能严重过剩的多重挑战，因此，不得不采取降本增效的策略，严格控制支出，其中一个表现就是设置较低的招标控制价，造成投标人预期的利润空间压缩，投标积极性受到挫伤。

此外，招标控制价编制不合理也会导致招标控制价过低。国内石油天然气的开采地点分布于多个地方，哪里有石油天然气开采，哪里就有工程技术服务。有些项目实施地点地处偏远地区，例如山区、沙漠、戈壁、沼泽、海洋等，环境特殊。若供应商前往该地服务，需要较高的设备和人员动迁费，保障支持成本较高。但是，一些项目在编制招标控制价时没有考虑到项目地点偏远的情况，便没有计入相应的费用，致使招标控制价与市场水平有较大偏差，并最终造成项目流标。

（四）投标人资格要求过高

由于工程技术服务的专业性，有些企业对投标人基本资质要求实施标准化管理，统一基本资质要求，对包含投标人（服务商）的质量、健康、安全和环保管理能力等方面都提出了具体的要求。例如，针对质量管理能力的要求是“须提交有效的质量管理体系认证证书并附证书网页查询截屏，同时证书认证范围要覆盖投标（采购）服务范围，若无，须提交质量管理体系管理手册”。某次招标，一家知名的国际服务商投标，其报价在所有投标人中是相对较低的，具有竞争性，而且其服务能力也被业界广为认可，只是投标文件中没有提供质量管理体系认证证书网页查询截屏。虽然评委们毫不怀疑这家服务商证书的真实性，但是依照评标办法不得不否决其投标。这个否决投标不仅是该投标人的损失，更是招标人的损失。究其缘由，投标人没有完全响应招标文件要求是主要原因，投标人资格要求过高何尝不是一个推动因素呢？

（五）非常规服务的限制

对于技术较为成熟的石油天然气工程技术服务项目，具备条件的服务商数量较多，竞争较为充分。但是，遇到超深定向井之类的特殊情况时，常常需要借助一些新技术或者技术含量非常高的服务来降低开发成本、最大化开发油气资源，这些项目对潜在投标人的资格有较高的要求，符合相应条件的服务商非常有限，即潜在投标人数量有限，导致了流标。例如，油气田钻井过程中所需要的旋转导向服务具有技术含量高、设备价值高、仪器落井风险大、打捞难度高、保险理赔难等特点，在国内市场上能够提供旋转导向服务的服务商屈指可数，该类服务项目的流标率较高。

（六）投标响应能力有待提高

投标人的应标水平参差不齐，既有投标文件编制非常规范的投标人，也有让评审专家对其文件头疼的投标人。后 者中有些是因为没有认真阅读招标文件，有些是没有正确理解招标文件的要求，也不主动与招标代理机构或招标人联系，编制的投标文件很不规范，存在较多问题，例如代理人身份证过期、初步评审审查的资料提供不完整、报价超过招标控制价、不允许分包的项目要分包等。各种各样的问题使得投标被否决，通过初步评审的投标人竞争不足，从而导致项目流标。

（七）电子招投标交易平台熟悉程度不够

石油天然气行业的国有企业积极响应国家推行电子招投标工作的号召，有序开展此项工作，电子化招投标程度较高。有些潜在投标人对电子招投标项目望而却步，或者有意投标，但由于缺少电子交易平台操作的相关知识，也未及时联系招标人、招标代理机构或者电子交易平台，错过了购买招标文件的时间。最终，购买招标文件的潜在投标人不足3家。也有些潜在投标人不提前熟悉电子交易平台操作，也未及时联系招标人、招标代理机构或者电子交易平台，直到投标文件递交截止时间前的1~2天才在系统操作，遇到问题不能及时解决，未能按时递交投标文件，出现了招标文件发售不少于3家但投标文件递交不足3家的流标情况。

二、降低流标率的建议

招标管理是包含 制度建设、项目审批、组织与实施等工作环节在内的系统工程，每个环节都直接或间接影响着企业的流标率。因此，降低流标率需要从以下这些工作入手。

（一）持续完善制度体系建设

伴随着国家招投标工作的整体推进，石油天然气行业的国有企业陆续制定了一系列采购管理工作制度，并积极组织实施，在企业的生产保障、成本控制、预防腐败等方面发挥了积极作用。经过数年的运行，尤其是2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过修改的《招标投标法》、2018年1月1日起施行的国家发展改革委令第10号《招标公告和公示信息发布管理办法》、2018年6月1日起施行的国家发展改革委令第16号《必须招标的工程项目规定》等一系列新的法律法规修订出台后，原有的部分制度已经不能完全适应当前工作形势和需要，修订完善企业自身的采购管理制度尤为迫切。

1、修订招标管理制度

做好依法必须招标项目的招标管理，保证国有资产不流失，是国有企业招标管理的重点工作。在设定企业自身的应 招标范围和标准限额时，避免范围过宽、额度过低，与国家的依法必须招标项目的招标范围、标准限额一致。通过调整，企业采购的灵活性增加，减少了花在招标项目上的时间、人力、物力和财力等，降低了企业综合成本，提高了效益。

2、制定非招标管理制度

应招标范围和标准限额明确后，非招标采购如何管理成了企业需要面对和解决的另一问题。所幸的是由中国招标投标协会组织编写的《非招标方式采购代理服务规范》于2018年6月14日发布，这一规范对企业的非招标采购管理具有很强的指导意义。如果企业原来就有非招标采购管理制度，需要根据新的规范修订完善自己的制度。如果企业原本没有建立相应制度，更应该以此为契机建立自己的非招标采购管理制度，为非招标采购提供实施依据。如此，采购人不必纠结于对非招标采购合规性的担心，可以放心踏实地执行非招标采购，由于“非招标采购实施规范的缺失”而造成的项目流标可以得到有效控制。

（二）合理设置招标控制价

招标控制价的设置有助于控制高价恶性投标所带来的投资风险，避免无序竞争。但是，如果不考虑市场情况，编制过低的招标控制价，则会打击投标人的积极性，容易出现无人响应投标或响应人数量不足而流标的情况。即便是有足够的投标人响应且顺利签署合同，但到了合同履约阶段，中标人也会想办法与招标人协商追加合同额，以弥补其实际成本及预期利润与招标控制价之间的差异，合同管理的难度也会相应增加，实际成本并没有因为低的招标控制价而减少。更糟糕的是，如果合同额追加不成功或未达到其设定的目标，中标人可能会通过降低采购物资的档次、降低施工标准、减少安全生产方面的投入等“偷工减料”的方式来降低成本，从而抵消招标控制价过低 带来的损失。此时，招标人将面临质量、安全或环保等方面更高的潜在风险，一旦出现此类事件，真正遭受损失的是招标人。因此，为了提供一个公正的竞争环境，招标人应参照市场情况，设置合理的招标控制价，正确引导投标报价，真正发挥控制项目投资的作用。

针对地点偏远的项目，招标人应考虑设备和人员的动员费及复员费，以及相较于普通项目的其他成本，编制合理的招标控制价。这样不仅能够帮助招标人提高成本估算的合理性，有助于加强成本管理，更能鼓励投标人参与竞争。

（三）加强招标项目审批管理

根据《招标投标法实施条例》第七条和第八条的规定，招标方式，即公开招标和邀请招标，是由项目审批、核准部门审批、核准的。作为国有企业，首选公开招标的方式，但是满足规定的情形时，是可以采用邀请招标方式的。

绝大多数的工程技术服务项目不属于第七条中“需要履行项目审批、核准手续的依法必须进行招标的项目”，而是由招标人自行审批或由上级管理单位审批的招标项目。审批人在审批招标方案时，应认真履行职能，避免只允许公开招标的极端。更重要的是，方案编制人在编制招标方案时，应结合项目的实际情况，认真调研和分析项目特性及服务商市场情况，正确地选择招标方式，对于满足邀请招标情形的项目，应采用邀请招标方式，提高针对性，降低流标率。

（四）优化投标人基本资质要求

标准化能够提高招标工作的规范性，也有利于实现公开、公正、透明，对投标人基本资质要求实行标准化，体现了企业管理的精益。但是，过度标准化将增加具体执行的难度。例如，前面所提到的质量管理能力要求过高，一定程度上造成了较高的流标率。投标人基本资质要求应设置关键性的要求，比如法定或行业要求的行业许可证及相关资质；不宜设置过高或过多的非关键性条款。招标的目的在于引入竞争，通过招标选择到能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准的中标人，或者能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低的中标人。投标人基本资质要求中设置过高的或过多的非关键性条款，将导致脱离生产实际需求，事实上形成不必要的门槛，削弱项目的竞争性，增加项目流标的概率，降低采购效率。因此，建议招标人在总结现有流标项目的基础上，结合项目需求，优化投标人基本资质要求，为企业的管理提供更好的支持。

（五）提高招标从业人员素质

招标过程的规范程度与招标从业人员有密切的关系，招标投标行业也一直倡导“专业的人做专业的事”，因此，加强对从业人员的培训、提高从业人员综合素质是招标管理中的重要工作。从业人员应科学编写招标方案，针对客观情况，避免设置过高的要求。编制招标文件时，应从招标人、 投标人、招标代理机构和评审专家的角度来编写和检查招标文件，做到文件编写规范、条理清晰、逻辑严密以及评审办法合理科学，保证文件的质量，帮助提高投标人对采购项目的理解及投标的积极性。

（六）强化电子招投标培训

电子招投标目前还处于推行阶段，并未实现全覆盖，这项工作的顺利推进离不开投标人的参与。招标人应与电子交易平台紧密合作，提供针对电子招投标的培训，帮助投标人适应和掌握电子交易平台操作，并且将此项工作常态化，避免由“电子招投标交易平台熟悉程度不够”造成的流标。

三、关于国有企业采购管理创新的思考

流标率的降低意味着采购成本的下降，但招标只是国有企业的一种采购方式，为了更好地实现降低成本，企业需要创新采购管理。

（一）从重视程序到程序和效益并重的思想转变

当前，一些国有企业存在能走招标就招标的思想误区，以为通过招标就能规避各种管理风险，只注重程序，不重视效益，忽略了企业通过运用各种生产要素向市场提供商品或服务、以盈利为目的的本质。企业经济效益是企业一切经济活动的根本出发点。对国家和社会来说，提高经济效益，搞好国有大中型企业，才能增强综合国力。因此，国有企业作为企业，在重视程序的同时，也应重视企业效益；在遵守相关法律法规的前提下，合理选择采购方式，避免过度招标。

（ 二）重视与供应商建立伙伴关系

传统的采购中，采购人与供应商之间是博弈的关系。但是，依据Kraljic模型，采购人与供应商之间的关系还可以是伙伴的关系。根据收益影响和供应风险，Kraljic模型将采购项目分为四个类别（如图1）。

其中，战略项目就是采购金额高、供应风险高的采购项目，对企业生产至关重要。这种项目适宜采取的战略是与合格供应商建立长期的战略伙伴关系，合作共赢。

瓶颈项目就是采购金额低、供应风险高的项目 。虽然金额低，但是对企业生产有关键作用，且只能由少量的供应商提供。这类项目推荐的采购战略是与合格供应商建立密切的合作关系，保证供应；同时，要寻找潜在供应商，降低供应风险。

针对这两类项目，如果采购人仍然以“博弈”两字来定义采购人与供应商的关系， 坚持通过招标的方式进行采购，那么很可能出现潜在投标人响应数量不足或投标报价过高的情况，供应无法得到保证，生产受到影响。因此，对于非依法必须招标的项目，建议国有企业以新的眼光来看待与供应商的关系，在战略项目和瓶颈项目中，通过与供应商建立伙伴关系，降低供应的风险，每年还可以组织召开供应商大会，对表现优异的供应商进行表彰，促进双方关系，激励供应商协同采购人创造更大的效益，实现共同发展。

（三）优化采购考核指标

每家企业都有自己的工作考核指标。为了加强招标管理，大多数的国有企业设置了“招标率”这样一个指标，衡量某一特定时期内招标项目在全部采购项目中的数量占比和金额占比。这样的指标设置是把“双刃剑”，好的方面是有助于增强企业的招标意识，坏的方面则是可能误导企业形成只注重采购方式与程序而忽略效益的局面。如果将“招标率”调整为“依法必须招标项目的招标率”，表面上只是增加了几个文字，但是这样既 能保证国有企业合法合规经营，又为企业灵活经营、选择合适采购方式、提高企业效益提供了空间。考核指标的设置是一个不断优化的动态过程，需要针对企业的性质、发展阶段和经营状况等情况综合考虑。在新常态的形势下，国有企业更应审视以往的工作，优化采购考核指标，优化采购体系。

四、结语

石油天然气工程技术服务项目流标的原因既有油气价格低位运行、投标人水平不足之类的外因，也有企业制度不够完善合理、投标人资格要求过高等内因，内因大于外因。要降低流标率，企业需要从内因入手，采取加强制度建设、合理设置投标人资质要求等措施。新形势下，国有企业需要不断努力，创新采购管理，提高企业竞争力。

作者：刘新新 刘玉州

作者单位：长城钻探工程有限公司招标中心

来源：《招标采购管理》